Harold Hongju Koh
Profesor de drept internațional la Yale Law School
Dacă America va putea să-și refacă statutul global în următorii patru ani, va depinde de abilitatea poporului american de a se uni, ca națiune, să conducă lumea în lupta împotriva problemelor globale, într-o manieră consistentă cu statul de drept.
În timpul primilor trei ani ai președinției lui Donald Trump, America s-a confruntat, în mare parte, cu crize provocate de ea însăși, dar dezastrul produs de COVID-19 a pus în lumină, în mod absolut pregnant, punctele slabe ale lui Trump – legiferări anapoda, falsitate nestăvilită, incitare la scenarii conspiraționiste – în culori și mai dezolante. În prezent, toată lumea observă deficiențele profunde ale obsesiei lui Trump pentru „înțelegeri”, mai presus de orice. Abordarea sa tranzacțională, marcată de cascade de amenințări, răzbunări, schimbări abrupte și ședințe foto fără sens, a avut efecte devastatoare asupra relațiilor și alianțelor de lungă durată, care au fost construite pe legături reale de interes mutual, afecțiune, certitudine, încredere, cooperare și sacrificiu.
Mai rău, disprețul lui Trump pentru relații s-a asociat unei batjocuri, la fel de uimitoare, față de adevăr, diplomație, birocrație și alte ingrediente esențiale ale unei administrații sănătoase, la nivel atât național, cât și multilateral. Nepăsarea sa surprinzătoare față de expertiză și știință a condus la erodarea și degradarea instituțiilor naționale anterior independente și eficiente, precum Serviciul Poștal al Statelor Unite, Centrele pentru Controlul și Prevenția Răspândirii Bolilor, Agenția de Protecție a Mediului, Administrația pentru Alimente și Medicamente, Biroul Federal de Investigații și comunitatea serviciului de informații secrete a Statelor Unite.
Odată cu intrarea în cel de-al patrulea an haotic al președinției lui Trump, răspunsul său dezastruos față de pandemia de COVID-19 a dezvăluit lacunele din abordarea sa generală vizavi de guvernare: incapacitatea de a implementa un plan național care să asigure testarea, echipamente de protecție, ventilatoare, sprijinirea salariaților, monitorizarea contactelor sau, privind mai departe, livrarea vaccinurilor, cumulat cu eforturile încăpățânate ale administrației de a submina sistemul de sănătate al americanilor, prin numiri judiciare reacționare. Iar neangajarea totală a Americii în eforturile globale coordonate de a lupta cu pandemia nu a reușit decât să asigure derapajul necontrolat al sistemului dual de sănătate publică și a crizei economice.
Rezultatul a fost un declin chinuitor al reputației Americii în ceea ce privește competența. Terfelind tradiția Statelor Unite în ceea ce privește angajamentul constructiv (admisibil imperfect) față de instituțiile multilaterale, Trump a încurajat o cursă distructivă în prăpastie în ceea ce privește probleme economice și de protecție a mediului și a declanșat o tendință periculoasă de naționalism în ceea ce privește vaccinurile. În loc să susțină adevărul, justiția și „modelul american”, el și acoliții săi au făcut din Statele Unite un exponent al decepției, al oportunismului și al jocului murdar de-a „să ne transformăm vecinii în cerșetori”.
Probabil mai important, Trump nu a arătat decât dispreț față de valorile și instituțiile care stau la baza statului de drept. Acestea presupun o administrație judiciară și civilă independentă, urmăriri penale nepolitizate, o mass-media independentă agresivă și protecție pentru minoritățile de rasă, religie și orientare sexuală.
Supremația legislativă internațională solidă, în special atunci când este internalizată în legislația națională, a oferit de-a lungul timpului operatorilor economici privați și publici asigurarea necesară că un proces legislativ transnațional predictibil le va proteja interesele atunci când activează peste granițe. Dar Trump dovedește puțin respect față de fiabilitate, respectarea procedurii, stabilitatea legislativă, protecția așteptărilor stabilite sau conservarea creșterii economice care stau la baza încrederii investitorilor.
Din punct de vedere geopolitic, Trump a fost cel mai distructiv, slăbind alianțele Statelor Unite, organizațiile multilaterale și mecanismele internaționale de soluționare a litigiilor. Astfel de instituții sunt extrem de necesare pentru facilitarea soluțiilor globale la crize precum pandemiile, migrația forțată și schimbarea climatică. De zeci de ani de zile, administrațiile succesive ale Statelor Unite din partea ambelor partide au urmărit o strategie externă de „alăturare, transpunere și mobilizare” atunci când a fost vorba de probleme globale. Atunci când aveau dubii, liderii Statelor Unite se alăturau aliaților și adversarilor, transpuneau legislația la situațiile nou-apărute și foloseau răspunsurile legislative în soluții strategice stabile și mai ample.
Dar Trump a urmat o filosofie diametral opusă, una de tip „separare, gaură neagră și acționez singur”. Când a avut dubii, administrația lui s-a separat, a afirmat că noile situații au „găuri negre” cărora nicio lege nu se aplică și a înlocuit soluțiile stabilizatoare pe termen lung cu intimidarea unilaterală.
Lui Trump i-a plăcut să înlocuiască viziunea kantiană de după cel de-al Doilea Război Mondial a unei comunități de democrații care să coopereze pe baza unor valori împărtășite cu o viziune orwelliană fără valori a sferelor de influență ale marilor puteri. Viziunea orwelliană nu doar repugnă până în străfunduri valorilor de bază americane, ci nici nu oferă vreun răspuns plauzibil vreuneia dintre cele trei presupuneri ce se întrevăd la orizont ale Americii. Statele Unite se confruntă cu un bilanț economic legat de problema inegalității; un bilanț rasial legat de întrebarea despre cum să facem față diversității și incluziunii într-o perioadă caracterizată de polarizare politică crescută; și un bilanț global născut din necesitatea cooperării internaționale într-o epocă de naționalism virulent ce se apropie de zero.
Revendicarea Sufletului Națiunii
În acest context, administrația Biden va trebui să muncească din greu. Printre prioritățile sale principale se vor număra: reintrarea în Acordul Climatic de la Paris, Organizația Mondială a Sănătății, precum și câteva variațiuni ale problemei nucleare din Iran. Probabil Biden va restaura participarea Statelor Unite în Consiliul Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului, UNESCO, precum și în Tratatul privind Comercializarea Armelor. În plus, ar trebui să ridice sancțiunile punitive contraproductive aplicate oficialilor Curții Penale Internaționale și ar trebui să pună capăt dreptului de veto împotriva judecătorilor numiți în cadrul Organismului de Apel al Organizației Mondiale a Comerțului.
Din punct de vedere logistic, revenirea la fiecare dintre aceste organisme va trebui făcută pas cu pas, pentru fiecare în parte. Dacă se vor putea semna noi tratate de ratificare, aceasta va depinde, bineînțeles, de susținerea administrației de către Senat. Primele două tratate care ar trebui să fie prioritare sunt Noul START (Tratatul Strategic pentru Reducerea Armelor Nucleare), a cărui ratificare a fost susținută, timp de peste 20 de ani, de oficialii înalți ai politicii externe din cadrul administrațiilor democratice și republicane.
În timp ce senatorii republicani s-au opus constant UNCLOS pe motive de suveranitate, opoziția lor a devenit tot mai lipsită de sens. Neratificând convenția, Statele Unite au cedat dominația din zona Oceanului Arctic rușilor, iar pe cea din sudul Mării Chinei au cedat-o Chinei. Mai mult, există puține motive pentru care administrația Biden – având suficientă susținere din partea Senatului – nu ar trebui să aleagă ratificarea Convenției pentru Drepturile Copilului și Convenția pentru Eliminarea Tuturor Formelor de Discriminare Împotriva Femeii. De asemenea, închiderea lagărului de detenție al Statelor Unite din Guantánamo ar șterge, în sfârșit, pata care planează continuu asupra conștiinței Americii încă de pe vremea administrației George W. Bush.
De asemenea, Biden va trebui să se miște rapid pentru a umple golurile guvernanței globale create de Trump și de care Rusia și China au fost nerăbdătoare să profite. Rusia acționează nepedepsită în timp ce încearcă să ucidă personalități principale ale opoziției, susține autocrați precum Aleksandr Lukașenko în Belarus și lansează campanii cibernetice și militare împotriva Estoniei, Georgiei, Ucrainei și a altor țări. China a mers chiar mai departe, încercând să înlocuiască instituțiile Bretton Woods conduse de Statele Unite cu propriile sale creații instituționale, inclusiv Banca Asiatică de Investiții în Infrastructură și Inițiativa Noului Drum al Mătăsii (Belt and Road).
Ținând seama de cât de mult s-a schimbat lumea în ultimii patru ani, administrația Biden nu va putea să revină pur și simplu la statu-quo-ul anterior perioadei Trump. Pe măsură ce reia legăturile cu partenerii și aliații Statelor Unite, va trebui să garanteze că aranjamentele făcute în următorii patru ani vor supraviețui și pe viitor. În acest scop, Biden ar putea decide reimplicarea agresivă prin acorduri politice incoercibile sau prin „acorduri executive plus” (pacturi internaționale care nu sunt aprobate în mod expres de Congres, dar care se poate spune că sunt în acord cu cadrele legislative existente).
Această formă de angajament ar putea părea mai puțin robustă. Dar, așa cum am arătat cu altă ocazie, angajamentele legislative internaționale ale secolului XXI au crescut exponențial dincolo de mijloacele tradiționale precum tratate și acorduri internaționale. Acum sunt permise în mod curent înțelegeri nonlegislative, cooperare pe etape și „discuțiile legislative” diplomatice: conversații internaționale despre evoluția normelor globale care rețin o înțelegere mutuală pe hârtie, fără a crea acorduri ferme din punct de vedere legal. Deoarece aceste mijloace legislative ușoare s-au dovedit eficiente în „construcția regimului” legislativ, astăzi se obișnuiește ca aranjamentele și instituțiile legislative internaționale să se dezvolte mai puțin prin mijloace formale și mai mult prin repetate dialoguri bilaterale, multilaterale și plurilaterale între avocați internaționali din diverse țări.
Pe măsură ce aceste sisteme se conturează, părțile interesate încep prin a defini norme nerestrictive și apoi conlucrează printr-un proces repetitiv pentru a desemna practici standard ale cooperării private și publice pe etape, așa cum s-a întâmplat în cazul recentelor declarații de la Oxford privind protecția legislației internaționale împotriva operațiunilor cibernetice care țintesc sectorul Sănătății Publice, pentru protecția cercetării în vederea găsirii unui vaccin și securitatea sistemului de vot.
Cea mai bună speranță pentru o abordare bipartizană, care include Congresul, a reimplicării Statelor Unite ar fi printr-un proces rapid cu dublă ratificare, similar celui deja utilizat în politica comercială. Aceasta ar permite exprimarea rapidă a voturilor pro sau contra referitor la pachetele de acord care ar trebui modificate (sau referitor la propuneri de retragere), oferind Congresului mai multe informații, iar lui Biden oferindu-i susținerea legislativă necesară pentru legiferarea internațională eficientă.
Această listă intimidantă de priorități va testa nu doar viteza de reacție a noii administrații, dar și abilitățile sale politice. Cu puțin noroc, cabinetul lui Biden va include profesioniști avizați și legiuitori cu experiență îndelungată, oferind un rol proeminent vicepreședintelui Kamala Harris. Combinată cu lunga istorie a lui Biden de cooperare bipartizană, o echipă competentă, experimentată, poate făuri un nou consens politic (atât intern, cât și extern), poate relua angajamentele globale ale Americii și poate înfrunta din plin cele trei bilanțuri ale țării.
După patru ani de traumă, americanii și aliații lor trebuie să caute o remediere de durată. Nu va fi ușor, dar nu este nici imposibil. Și, ca de fiecare dată, vom avea nevoie de puțin ajutor din partea prietenilor.
Harold Hongju Koh, profesor de legislație internațională și fost decan al Facultății de Drept Yale, a deținut funcția de jurist (2009-13) și secretar de stat adjunct pentru democrație, drepturile omului și dreptul la muncă (1998-2001) în cadrul Departamentului de Stat al Statelor Unite. Cel mai recent, a publicat „Administrația lui Trump și legislația internațională” (Oxford University Press, 2018).
