Reorganizarea administrativ-teritorială– imperativ al dezvoltării economico-sociale durabile a României

Situația actuală a României, argument pentru reajustarea
structurilor administrativ-teritoriale

de Radu Săgeată, Bianca Mitrică,
Nicoleta Damian, Mihaela Persu, Dan Bălteanu,
Institutul de Geografie al Academiei Române

Organizarea administrativ-teritorială actuală a României a fost adoptată prin Legea 2 din16 februarie 1968¹ și modificată ulterior prin acte normative orientate mai ales în reglementarea unor disfuncționalități teritoriale locale. Acestea au avut în vedere înființarea a două județe (Călărași și Giurgiu, în 1981), desființarea comunelor suburbane (în anul 1990), trecerea unor orașe în categoria municipiilor, a unor comune în categoria orașelor, precum și mărirea gradului de fragmentare la nivel local, prin înființarea de noi comune. Astfel, doar în deceniul 1990-2000, anterior adoptării Planului de amenajare a teritoriului național (secțiunea a IV-a, Rețeaua de localități)², prin care au fost stabilite criteriile demografice și economico-sociale pentru investirea localităților cu statut de municipiu și oraș (în anexa II), respectiv de comună (în anexa IV), au trecut în categoria orașelor 60 localități (dintre care 47 orașe au fost investite cu statut de municipiu), iar în spațiul rural au fost declarate 173 de noi comune, prin desprinderea unor sate din comunele existente în 1990.

Tendința de fragmentare administrativă la nivel local este atribuită pe de o parte declinului economico-social accentuat care a caracterizat perioada de tranziție de la economia centralizată la economia de piață și care a determinat o reorientare a deciziilor politico-administrative de la un fundament ideologic, la unul predominant economic, iar pe de altă parte potențialului de poziție, satele în care au apărut tendințe secesioniste față de centrele comunale având în multe situații localizări periferice, izolate și fiind puternic afectate de depopulare (Săgeată 2012). În aceste condiții, încă din anul 2001, programul de guvernare de atunci aborda necesitatea unei restructurări profunde a administrației centrale și locale orientată, între altele, spre perfecționarea managementului în administrație, eficientizarea raporturilor dintre administrația publică centrală și locală și, nu în ultimul rând, acordarea statutului de comună a peste 1.000 de sate care îndeplineau, la acea dată, criteriile legale (Anghelache 2001, p. 450).

Intrarea în vigoare a Legii 351/2001 a stopat procesul de fragmentare comunală, deoarece criteriile de modificare a statutului administrativ prevăzute prin acest act normativ nu mai erau susținute prin dotările existente la acea dată la nivelul UAT-urilor. De altfel, multe dintre UAT-urile care și-au schimbat statutul administrativ între 1990 și 2001 și chiar în perioada comunistă nu îndeplineau la data intrării în vigoare a Legii 351/2001 (și nu îndeplinesc nici în prezent!) standardele minimale de dotări pentru statutul administrativ pe care îl dețin. În acest sens, Strategia de Dezvoltare Teritorială a României (2016) menționa că doar 6 din cele 103 municipii îndeplineau toți cei 15 indicatori minimali care pot fi centralizați, iar 90 de municipii îndeplineau ce puțin jumătate din numărul indicatorilor prevăzuți de Legea 351/2001 pentru aprobarea PATN – secțiunea Rețeaua de localități. În categoria orașelor, niciunul nu îndeplinea toate criteriile minimale și mai puțin de jumătate din orașe îndeplineau cel puțin jumătate dintre indicatori³. În aceste condiții, baza sistemului administrativ românesc (LAU) s-a menținut la același nivel în tot intervalul cuprins între anii 2005 și 2023 (Tabelul 1).

Tabelul 1. Evoluția numărului unităților administrativ-teritoriale de nivel local (LAU) în România între 1990 și 2023

Surse: Comisia Națională pentru Statistică / Institutul Național de Statistică (1991, 2011), Anuarul Statistic al României, București, https://statistici.insse.ro:8077/tempo-online/#/pages/tables/insse-table

Fragmentarea administrativă a nivelului local, proces considerat benefic în perioada 1990-2010, a generat o creștere a cheltuielilor cu administrația locală și o povară bugetară din ce în ce mai greu de suportat. Un semnal de alarmă în acest sens a fost tras de Banca Națională a României, prin vocea unuia dintre consilierii săi: „România nu mai poate suporta costurile administrative la 3.000 de comune, avem școli în mediul rural cu 10 elevi, au o clădire, au un director […]. Costurile bugetului, dacă nu se intervine sever și serios asupra lor în viitorul an [2024, nn], vor lua foc”⁴. Cheltuielile bugetare cu administrația au ajuns la 3% din PIB, ceea ce situează România pe primul loc în UE alături de Ungaria. În sistemul administrativ local (primării, consilii județene și instituții subordonate) sunt angajate circa 315.000 persoane.

În același timp, 714 dintre primăriile de comune și orașe mici (25% din total) nu au avut nici măcar posibilitatea să plătească salariile propriilor angajați din veniturile realizate la nivel local în 2023 (conform calculelor realizate de CursdeGuvernare.ro, pe baza datelor oficiale privind execuția bugetelor locale) (Bechir 2024). Din acest punct de vedere, același consilier de la BNR afirma: „În materie de cheltuieli, rezolvarea problemelor este extrem de dificilă, presupune refacerea întregii administrații publice. Ar trebui ca instituții întregi să dispară, ar trebui ca UAT-uri să dispară […]. România nu mai poate suporta cheltuielile administrative” (citat de CursdeGuvernare.ro, Bechir 2023). La rândul său, primarul uneia dintre metropolele regionale ale României și președinte al Asociației Municipiilor din România considera că „În privința provocărilor, de departe, pentru noi cea mai importantă prioritate este și rămâne reorganizarea administrativ-teritorială a țării […]. Ea trebuie să devină prioritatea politică majoră a anului politic 2024 și a anilor următori. De ce? Pentru că România se sufocă administrativ sub ochii noștri. România nu mai poate funcționa cu peste 3.000 de unități administrativ-teritoriale, iar o bună parte dintre ele – aproape o treime – să nu aibă capacitatea să își asigure din veniturile proprii cele necesare existenței de zi cu zi. Avem zone urbane nefuncționale, avem zone metropolitane nefuncționale. Știm că avem o boală, dar nu facem nimic”⁵.

Pe de altă parte, în România salariile din administrația publică și din apărare raportate la media pe economie sunt cele mai mari din UE-27, fiind cu circa 50% mai mari decât această medie (151%)⁶. Prin comparație, chiar și în statele din Europa Centrală și Balcanică, similare cu România ca istorie administrativă și particularități economico-sociale, acest procent este mai redus (Ungaria: 125%, Polonia: 120%, Bulgaria: 116%, Rep. Cehă: 106%) (Tabelul 2).

Viabilitatea UAT-urilor de nivel local, cuantificată prin raportul venituri proprii/cheltuieli, respectiv prin raportul venituri proprii/subvenții evidențiază pe de o parte o corelație între cei doi indicatori, iar pe de altă parte, o corelație a acestora cu gradul de sărăcie. Astfel, cele mai multe UAT-uri ale căror venituri proprii nu acoperă nici măcar cheltuielile de personal sunt în județele Teleorman (68), Vaslui și Olt (câte 59), Botoșani (52) și Vâlcea (43) (Fig. 1-a). Numărul de UAT-uri complet dependente de transferurile de la bugetul centralizat a crescut în 2024 cu 63 față de anul precedent (de la 651 la 714). Astfel, cele mai multe UAT-uri neviabile în 2023 erau în județele Vaslui (57), Teleorman și Olt (câte 55 fiecare), Botoșani (45), Maramureș (40), Iași (38) și Suceava (31), în vreme ce doar în București și în județul Ilfov toate UAT-urile erau viabile, potrivit celor doi indicatori menționați (idem) (Fig. 1-b, Fig. 1-c). La polul opus, Moldova, Oltenia și Bărăganul sunt zone de sărăcie endemică, dar și regiunile critice și din acest punct de vedere. Și la nivelul acestora se detașează ca externalități negative județele cu grad redus de urbanizare (Vaslui, Botoșani, respectiv Teleorman, Vâlcea, Olt, Ialomița și Călărași), în care reședințele de județ fac parte din categoria orașelor mijlocii puternic industrializate în perioada economiei centralizate ce au cunoscut un puternic declin economic și demografic datorat dezindustrializării și unde sunt și cele mai multe UAT-uri neviabile. În aceste condiții, majoritatea UAT-urilor falimentare sunt mai curând circumscripții electorale care funcționează cu fonduri bugetare, decât veritabile administrații locale funcționale (Bechir 2024).

Figura 1-a. Numărul de UAT-uri în care cheltuielile de personal depășesc veniturile proprii (2024)

Sursa: CursdeGuvernare.ro & Bechir 2023, 2024 conform datelor oficiale privind execuția bugetelor locale.

Figura 1-b. Numărul de UAT-uri în care cheltuielile depășesc veniturile proprii (2023)

peste 50, 2. 50-41, 3. 40-31, 4. 30-21, 5. 20-11, 6. 10-1, 7. 0

Sursa: CursdeGuvernare.ro & Bechir 2023, 2024 conform datelor oficiale privind execuția bugetelor locale.

Figura 1-c. Numărul de UAT-uri în care subvențiile depășesc veniturile proprii (2023)

1. peste 50, 2. 50-41, 3. 40-31, 4. 30-21, 5. 20-11, 6 10-1, 7 0.

Sursa: CursdeGuvernare.ro & Bechir 2023, 2024 conform datelor oficiale privind execuția bugetelor locale.

Tabelul 2. Salariul relativ din administrație publică și  Apărare,  față de media pe economie (%, 2022)

Sursa: Popa, D. (2024). Salariile din administrația publică din România vs. din celelalte state europe / Situația pe județe. https://economie.hotnews.ro/stiri-finante_banci-26882777-salariile-din-administratia-publica-din-romania-celelalte-state-europene-situatia-judete.htm

  Tabelul 2. Salariul relativ din administrație publică și  Apărare,  față de media pe economie (%, 2022)

Sursa: Popa, D. (2024). Salariile din administrația publică din România vs. din celelalte state europe / Situația pe județe. https://economie.hotnews.ro/stiri-finante_banci-26882777-salariile-din-administratia-publica-din-romania-celelalte-state-europene-situatia-judete.htm

Pornind de la aceste premise, un sondaj realizat de INSCOP Research solicitat de Agenția de presă News.ro în perioada 20-25 mai 2024 evidenția faptul că mai mult de jumătate dintre cetățenii României erau de părere că o reformă administrativ-teritorială care ar include comasarea unor localități ar îmbunătăți calitatea serviciilor publice (Tabelul 3).

Tabelul 3. Necesitatea unei reforme administrativ-teritoriale în opinia societății civile din România (conform sondaj INSCOP Research la comanda Agenției de presă News.ro, 20-25 mai 2024)

Sondaj realizat prin metoda CATI (interviuri telefonice), volumul eșantionului simplu, stratificat fiind de 1.100 persoane, reprezentativ pentru categoriile socio-demografice reprezentative (sex, vârstă, ocupație) pentru populația neinstituționalizată din România, cu vârsta de 18 ani și peste. Metoda de cercetare a fost interviu prin intermediul chestionarului. Eroarea maximă admisă a datelor este ± 2.93%, la un grad de încredere de 95%.

Sursa: https://www.news.ro/social/sondaj-inscop-comanda-news-peste-jumatate-dintre-romani-cred-reforma-administrativ -teritoriala-ar-include-comasarea-unor-localitati-ar-imbunatati-calitatea -serviciilor-publice-parere-au-romanii-1922403006002024060721618753

În aceste condiții, este necesară o regândire a structurilor administrativ-teritoriale, pe baza funcționalității teritoriale, un criteriu compozit care însumează o serie de atribute (coeziune teritorială, contiguitate, conectare, dezvoltare durabilă) pe baza cărora pot fi elaborate strategii regionale și locale de dezvoltare adaptate problemelor și cerințelor respectivelor comunități. Cu toate acestea, orice decupaj teritorial ar fi implementat, acesta nu va putea corecta discrepanțele teritoriale privind gradul de sărăcie, UAT-urile din zonele sărace, chiar dacă vor fi mai mari și cu populație mai numeroasă, vor rămâne în continuare sărace în lipsa unor politici locale coerente orientate în acest sens.

Propuneri privind optimizarea structurilor administrativ-teritoriale ale României

Fragmentarea administrativă și nivelul redus de absorbție al fondurilor europene la nivel local au creat premisele dezvoltării de preocupări, atât în plan politic cât și în media academică, privind reorganizarea administrativ-teritorială a țării și crearea unui nivel administrativ de tip regional.

După implementarea regiunilor de dezvoltare (1998), s-au conturat mai multe tendințe de abordare a coeziunii și funcționalității regionale: pe baza zonelor de polarizare urbană și a relațiilor dintre centrele de polarizare regională și orașele subordonate (Săgeată 2000), model care a fost dezvoltat printr-o serie de studii ulterioare (Săgeată 2004, 2006, 2015); pe baza spațiilor identitare/mentale (Cocean 2012, 2013; Ilieș, Wendt 2012); pe baza spațiilor de funcționalitate economică (Cucu et al., 2013); pe baza antecedentelor istorice (Otiman et al. 2013; Jivănescu 2013, 2024) sau a celor etnico-minoritare (propuneri inițiate de reprezentanții politici ai minorității maghiare). 

Funcționalitatea teritorială bazată pe zonele de polarizare urbană și relațiile ierarhice stabilite la nivelul sistemului urban (Ianoș 1987) a condus la identificarea a 11 structuri teritoriale de nivel regional (NUTS-II) ce cuprind 42 structuri de nivel departamental (județean, NUTS-III). Comasarea structurilor administrativ-teritoriale de nivel local ar presupune însă desființarea prin lege a comunelor neviabile în urma unor referendumuri locale, fapt dificil de realizat în condițiile politice și economico-sociale actuale.

Metodologia regionării s-a bazat pe identificarea centrelor de convergență regională și locală capabile să fie investite cu funcție administrativă, pe niveluri ierarhice, în funcție de potențialul lor de dezvoltare (demografic, economic și de poziție). Selectarea acestora a fost realizată pe baza antecedentelor istorice și a poziției la nivelul sistemului urban, fiind individualizate patru categorii: 1) foste reședințe de regiune între 1956 și 1968, care și-au păstrat pe tot parcursul secolului XX statutul de centre administrative de prim rang; 2) reședințe de județ investite/reinvestite cu acest statut în 1968; 3) foste reședințe de județ între 1925 și 1950, care și-au pierdut ulterior acest statut și 4) potențiale centre administrative de nivel local, orașe al căror potențial le poate permite să-și oficializeze și din punct de vedere administrativ rolul de centre de convergență locală. Pasul următor l-a constituit stabilirea ariilor de polarizare ale centrelor urbane selectate pe baza distanțelor rutiere și feroviare dintre acestea și așezările limitrofe subordonate. În final, s-a trecut la cuantificarea relațiilor dintre centrele urbane considerate viabile pentru a fi investite cu funcție administrativă, pe baza relațiilor de subordonare, competiție și indiferență. Astfel, relațiile de subordonare la nivelul centrelor urbane au determinat relații de integrare la nivelul structurilor teritoriale polarizate, iar cele de competiție și indiferență, relații de fragmentare, conturând astfel limitele administrative (Fig. 7).

Figura 7. Propunere de regionare bazată pe zonele de influență urbană și relațiile dintre centrele urbane
capabile să fie investite cu funcție administrativă (Săgeată 2000, 2004, 2006, 2011, 2015).

1-42: Județe (propuneri):
Regiunea I (Banat): 1. Arad, 2. Caraș-Severin, 3. Hunedoara, 4. Timiș;
Regiunea II (Bucovina): 5. Botoșani, 6. Dorna, 7. Suceava;
Regiunea III (Dobrogea): 8. Constanța, 9. Tulcea;
Regiunea IV (Dunărea de Jos): 10. Brăila, 11. Covurlui, 12. Vrancea;
Regiunea V (Maramureș): 13. Maramureș, 14. Satu Mare;
Regiunea VI (Moldova): 15. Bacău, 16. Iași, 17. Neamț, 18. Roman, 19. Tutova, 20. Vaslui;
Regiunea VII (Muntenia): 21. Argeș, 22. Buzău, 23. Dâmbovița, 24. Ialomița, 25. Prahova, 26. Teleorman;
Regiunea VIII (Oltenia): 27. Dolj, 28. Gorj, 29. Mehedinți, 30. Olt, 31. Vâlcea;
Regiunea IX (Transilvania): 32. Alba, 33. Bihor, 34. Bistrița-Năsăud, 35. Cluj, 36. Mureș, 37. Sălaj;
Regiunea X (Transilvania de Sud): 38. Brașov, 39. Ciuc, 40. Sibiu, 41. Trei Scaune (Covasna);
Regiunea XI (Zona Metropolitană București): 42. Ilfov.

A. Limite.

1. Limite de regiuni (NUTS II),
2. Limite de județe (NUTS III),
3. Limite de unități subdepartamentale (de tipul plaselor interbelice) (NUTS IV);

B. Nuclee de convergență:

4. Nuclee de convergență regională primare,
5. Nuclee de convergență regională secundare,
6. Nuclee de convergență locală primare,
7. Nuclee de convergență locală secundare,
8. Conurbație/Interurbații bipolare;

C. Relații stabilite între centrele de convergență:

9. Subordonare,
   9a. Subordonare difuză,
10. Competiție.

Spațiile mentale, ca spații de raportare identitară și spații funcționale constituite pe baza relațiilor dintre comunitățile locale, constituie fundamentul delimitării a 21 „regiuni-sistem, în care elementele cadrului natural și cele induse de prezența antropică alcătuiesc un întreg funcțional, care tinde spre o stare de echilibru dinamic” (Cocean, Filip 2008 p. 13-14) și ulterior a 10 regiuni concepute ca „sisteme teritoriale cu grad de funcționalitate ridicat”. Au fost avute în vedere șase criterii de regionare: funcțional, structural, peisagistic, mental, de suprafață și populație (Cocean 2013) (Fig. 8).

Figura 8. Sisteme teritoriale funcționale

Sursa: (Cocean 2013).

Criteriul funcționalității economico-sociale a constituit punctul de pornire pentru o regionare elaborată de un grup de cadre didactice de la Universitatea Hyperion, condus de prof. V. Cucu (2013), care delimita 11 regiuni economico-geografice prin comasarea județelor (Fig. 9).

Figura 9. Regiuni economico-geografice

Sursa:(Cucu et al. 2013).

O altă propunere de regionare elaborată de un colectiv condus de acad. I-P. Otiman (2013) propunea 6 variante de regionalizare pe baza a trei paliere teritorial-statistice: NUTS I – 3 provincii (Muntenia, Moldova și Transilvania); NUTS II alcătuit din 7 sau 11 regiuni și NUTS III corespunzător județelor actuale.

Pe aceleași coordonate de abordare se situează și Țurcănașu (2023, p. 186), care consideră că „în acțiunea de stabilire a limitelor regionale apar câteva clivaje, dintre care cel mai important opune chestiunea spațiilor polarizate (a zonelor de influență a orașelor regionale, de exemplu), chestiunii omogenității spațiale. La scară regională, omogenitatea nu mai înseamnă, ca în cazul teritoriilor situate la niveluri scalare inferioare (subregional, local), omogenitatea condițiilor naturale, ci mai degrabă se suprapune pe chestiunea identității. În realitate, această opoziție dintre spațiile polarizate vs teritorii omogene se traduce la scara viitoarelor configurații regionale în opoziția dintre teritorialitatea superficială (modul de practicare a teritoriilor – relațiile între diversele locuri și vectorii acestora) și teritorialitatea profundă – cu alte cuvinte, apare în ecuație chestiunea identității”. Pe baza acestor considerente, au fost propuse și verigile lipsă ale sistemului administrativ românesc (NUTS II și LAU I).

La rândul său, prof. Gr. Posea (2014) consideră că principiul de bază de la care trebuie să pornească regionarea administrativ-teritorială a României este cel al dezvoltării durabile, atât în raport de orientările UE, dar și din perspectivă națională, în raport de necesitățile locuitorilor fiecărei regiuni. Este imperios necesar să se țină seamă de particularitățile naturale și economico-sociale regionale și locale, prin strategii coerente de dezvoltare regională și locală.

Jivănescu (2013, 2024) propune, de asemenea, o regionare administrativ-teritorială bazată pe funcționalitatea regiunilor istorice devenite în timp spații mentale și de raportare identitară. Prin proiectul „J.I.F” (2024) teritoriul României ar urma să fie organizat în 17 județe⁷ organizate la rândul lor în 60 de oficii prefecturale.

În Academia Română a fost înființat (august, 2023) un colectiv interdisciplinar cu scopul analizei organizării administrativ-teritoriale în vederea elaborării unor scenarii pentru eventualitatea realizării unei noi organizări administrativ-teritoriale a României. Lucrarea de față reprezintă o sinteză actualizată a primei părți din acest proiect.

Oricare ar fi punctele forte sau neajunsurile acestor decupaje teritoriale regionale, ele se bazează, în majoritate, pe funcționalitatea teritorială, criteriu de bază pentru viabilitatea oricărei structuri teritoriale. Din acest punct de vedere, acestea constituie puncte de reper importante în evoluția preocupărilor interdisciplinare referitoare la problematica organizării administrativ-teritoriale din România. Până în prezent România nu a implementat un palier administrativ regional, rămânând din acest punct de vedere unul dintre puținele state mari ale Uniunii Europene caracterizat printr-un grad ridicat de fragmentare administrativ-teritorială.

Radu Săgeată, Bianca Mitrică, Nicoleta Damian, Mihaela Persu, Dan Bălteanu sunt cercetători în cadrul Institutului de Geografie al Academiei Române.

1. Publicată în Buletinul Oficial al României nr. 17 din 17 feb. 1968. ↩︎
2. Legea nr. 351/2001, Monitorul Oficial, Partea I nr. 408 din 24 iulie 2001. ↩︎
3. Strategia de Dezvoltare Teritorială a României. România Policentrică – 2035. Coeziune și competitivitate teritorială, dezvoltare și șanse egale pentru oameni, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Anexa 1, #104. https://www.mdlpa.ro/pages/sdtr ↩︎
4. https://www.manager.ro/articole/ultima-ora-93/administratia-locala-cheltuie-sume-colosale-de-bani-de-la-stat-economist-avem-3000-de-comune-romania-nu-mai-poate-suporta-costurile-116045.html ↩︎
5. https://www.digi24.ro/stiri/actualitate/emil-boc-romania-se-sufoca-administrativ-nu-poate-functiona-cu-peste-3-000-de-uat-uri-risipa-pe-care-o-avem-astazi-este-de-netolerat-2577893 ↩︎
6. Salariul mediu pe economie în România este probabil subevaluat deoarece circa o treime din salariați au oficial salariul minim pe economie, cu toate că mulți dintre ei primesc și plăți informale suplimentare. ↩︎