Lipsa de autoritate a managerilor numiți politic
Autoritatea conducătorilor de instituții locale este subminată de intervenția conducătorilor de instituții centrale; de exemplu, la desfășurarea ședințelor de informare organizate la nivel UAT, reprezentanții ministerelor transmit managerilor indicații referitoare la unele obiective, de regulă politice, că trebuie realizate. În cazul ședintelor decizionale la care participă miniștri sau alți reprezentanți guvernamentali sunt „propuse” acele variante de decizie care satisfac interese politice, chiar dacă sunt în defavoarea intereselor instituției (serviciului) respectiv). În cazul așa numitelor ședințe de conciliere, miniștrii sau alți conducători ai organelor centrale, propun soluții „partinice” favorizând o anumita instituție, în detrimentul alteia.
Intervenția autorităților centrale în activitatea serviciilor deconcentrate se realizează legal prin instrucțiuni ale ministerului de resort, prin ordine ale miniștrilor, prefecților, prin circulare sau prin hotărâri ale organelor de control. Mai grav decât atât este faptul că ordinele prefectului nu sunt sancționate nici atunci când conțin dispoziții ilicite, singura codiție de management public fiind aceea de a respecta voința politică a celui care l-a numit în funcție [1]. Acest fenomen – cunoscut în dreptul civil sub numele de tutelă (Lat. tutela, ae = grijă, ocrotire) – se manifestă în formă mascată și în sfera managementului public din moment ce autoritățile ierarhic superioare supraveghează, controlează și reformează deciziile instituțiilor publice, ierarhic inferioare.
Controlul politic asupra managerilor afectează grav autoritatea acestora, din cauză că puterea lui de a comanda subordonaților se reduce; subordonații vor executa mai degrabă politica partidului din care fac parte, decât politica managerului. Eficiența actului de conducere este cu atât mai redusă, cu cât prestigiul managerului este mai afectat de deciziile exterioare și superioare instituției sau serviciului public. Se creează un cerc vicios; pe de o parte, crește puterea managerului susținut politic, deși legitimitatea lui nu se mai sprijină pe valori morale, culturale, profesionale, sociale etc. Dacă autoritatea legitimă este singurul criteriu social care permite exercitarea puterii executive, atunci nici un manager nu se poate bucura de apreciere, dacă nu are (sau nu pare a avea) autoritate legitimă. Trebuie să ținem seama de faptul că există o diferență fundamentală între legalitate și autoritate, deoarece în drept legalitatea conferă autoritate, spre deosebire de politică, unde autoritatea, nu creează doar aparența unei legalități [2].
Lipsa de responsabilitate a managerilor numiți politic
Pe măsură ce crește importanța loialității politice, se reduce gradul de responsabilitate a mangerilor publici. Centralismul „democratic” elimină parțial – și adesea total – responsabilitatea conducătorilor de servicii deconcentrate față de cetățeni [3]. Altfel spus, managerul public, lipsit de valoare socio-profesională, atribuie unei alte autorități responsabilitatea pentru activitatea sa. În acest fel este scutit de obligația de a răspunde pentru oportunitatea, legitimitatea sau legalitatea deciziilor sale. Normele de drept administrativ, civil sau comercial își pierd din ce în ce mai mult forța de reglementare, în favoarea așa numitelor norme organizaționale instituite de grupurile, corporațiile, asociațiile de producție sau de distribuție care reprezintă evident interese politico-economice [4]. De dragul utilității scade responsabilitatea socio-profesională a mangerului; altfel spus, el este interesat de beneficiile pe care i le aduce loialitatea politică, în detrimentul altor beneficii. În administrația publică utilitatea a fost adesea apreciată prin gradul de conformare sau chiar prin slugărnicia funcționarului față de cel care l-a numit în funcție [5]. În politică, utilitatea funcționarului este apreciată prin prisma loialității față de liderul (partidul) care l-a promovat în funcție, nicidecum prin prisma valorii socio-profesionale.
Apariția unor instituții fără caracter juridic contribuie și ea la disiparea responsabilității managerilor publici; așa numitele comisii, comitete sau colegii de etică, de mediere, de arbitraj partajează între ele responsabilitatea conducătorilor și funcționarilor față de neîndeplinirea obligațiilor sociale, profesionale, juridice, politice [6]. Primo, trebuie să observăm faptul că aceste organisme non-juridice atribuie responsabilități conform unor criterii de apreciere „civică” a valorilor specifice domeniului public [7]. Secundo, distribuția (disiparea) răspunderii este promovată de diferite comunități sociale, care „împart” răspunderea conform propriilor criterii de apreciere. Organizațiile civice (în esență politice) instituie norme specifice prin responsabilizarea managerilor și funcționarilor publici față de (re)educarea unor indivizi dependenți de alcool, de droguri, de prostituție; pentru reinserție socială; pentru asistență de specialitate etc.[8] Terzo, distribuirea răspunderii este la rândul ei responsabilizată; de pildă, în cazul așa numitelor comisii de disciplină, care atribuie răspunderea în organizațiile profesionale. În cazul așa numitelor comisii paritare, responsabilizarea funcționarilor se fundamentează pe principiul că șefii instituțiilor și angajații își recunosc reciproc valoarea socio-profesională; altfel nu s-ar mai așeza la masa discuțiilor privind problemele instituției.
Acolo unde prevalează criteriile socio-profesionale, gradul de responsabilitate al managerilor este mai mare: de pildă, în domenii precum sănătatea, educația, cultura, asistența socială, responsabilitatea este mai ridicată decât în alte domenii. Acest fenomen ne obligă să considerăm responsabilitatea ca pe o valoare socio-morală aflată la intersecția obligațiilor profesionale, cu drepturile individuale; cu alte cuvinte, din momentul în care un manager își asumă o responsabilitate, el are dreptul să pretindă celorlalți același lucru [9]. Din păcate, cei numiți politic în funcție nu pot face acest lucru cu cei care i-au numit, fără riscul de a-și pierde funcția. Cu alte cuvinte, responsabilitatea politică limitează libertatea de opinie a managerului; aceast paradox etic este folosit de guvernanți care n-au fost niciodată de acord să reglementeze responsabilitatea politicienilor. Spre deosebire de sistemul juridic, în care răspunderea atrage sancțiuni, în sistemul politic nu sunt aplicate sancțiuni, nici măcar morale; de pildă, dacă un politician își pierde legitimitatea, nu înseamnă că suportă o sancțiune, ci că își pierde imaginea [10]. Singura pedeapsă pentru demnitarii numiți politic o aplică istoria. Din păcate, lipsa responsabilității pentru managerii publici numiți politic încalcă principiul supremației legii, pentru că permite unor reprezentanți ai statului să scape de sancțiuni.
Denaturarea funcțiilor managementului administrativ
Șefii serviciilor deconcentrate nu pot asigura realizarea funcțiilor specifice managementului public, din cauza intervenției politice a reprezentanților guvernamentali în conducerea autorităților, instituțiilor și serviciilor locale.
Funcția de previziune este afectată de interesele personale (de grup, partinice, financiare etc) ale autorităților care numesc în funcție conducătorii serviciilor publice de la nivel regional, județean și local. Intervenția factorului politic în managementul administrației publice are efecte negative în toate fazele planificării activităților socio-economice; de pildă, în ceea ce privește diagnoza, autoritățile centrale nu țin seama de elementele obiective și fixează sarcini în mod arbitrar; în activitatea de prognoză autoritățile centrale propun obiective pe termen lung, deși ele nu pot face predicții pe durate mari de timp (ciclurile de viață ale guvernelor sunt din ce în ce mai mici); în planurile de dezvoltare, autoritățile centrale înscriu obiective socio-economice fără a aloca resusele financiare necesare; în programarea activităților autoritățile centrale impun utilizarea pe termen lung a instrumentelor și tehnicilor IT deși acestea sunt supuse uzurii morale rapide.
Funcția de organizare este limitată din cauză că autoritățile politico-administrative fixează modul și structura de funcționare a unei instituții înainte de a fi înființată. Deși în mod normal structura unui serviciu trebuie să răspundă scopului socio-economic pentru care trebuie înființat, totuși structura va răspunde interesului politic, în special pentru numirea în funcțiile de conducere a clienților politici. Așa se explică faptul că în structura unui servicu deconcentrat, sunt incluse o serie de compartimente inutile, de „comunicare”, de „informare”, de „relații publice” care asigură angajarea rudelor, a pilelor, a cunoștințelor ministrului sau altui conducător.
Funcția de coordonare nu mai poate asigura relațiile normale între decizii și acțiunile care se desfășoară. Influența politică la care este supus managerul, atât din interior, cât și din exterior, îl impiedică să adopte decizii corecte, atât timp cât „coordonarea” vine din partea autorităților ierarhic superioare. Coordonarea, care ar trebui să se realizeze numai prin interacțiune bilaterală sau multilaterală între manager și angajați, este distorsionată de intervenția factorului politic, care propune (sau chiar impune) propriile sale acțiuni.
Funcția de comandă care se întemeiază pe decizii clare și care trebuie să ajungă la nivel de execuție în timp optim este perturbată de emiterea unor decizii cu caracter guvernamental. Prin emiterea unor acte normative cu caracter special, autoritățile guvernamentale intervin direct în reglementarea activității serviciilor deconcentrate; aceste acte cu caracter tehnic cad rapid în desuetudine din cauză că domeniile în care aplică se modifică permanent. Mai grav este faptul că fiecare ministru care vine cu viziunea sa proprie emite acte cu caracter special, care contravin actelor anterioare. Cel mai evident exemplu este reglementarea haotică a învățământului, a sănătății, a protecției sociale, a salarizării și a sistemului de pensii.
Funcția de control care ar trebui să stabilească performanțele instituției este minimalizată, din cauză că autoritățile ierarhic superioare adoptă poziții diferite față de opinia managerului; fie mușamalizează neregulile din activitatea unor subordonați (fideli partidului de guvernământ), fie că exagerează meritele unor angajați (fideli aceluiași partid). Atât controlul corectiv (orientat spre trecut, feed-back control), cât și controlului preventiv (orientat spre viitor, feed-forward control) nu se mai pot realiza dacă rezultatele controlului managerial sunt mușamalizate de către autoritățile de control guvernamental.
Concluzii
Managerii serviciilor deconcentrate trebuie desemnați de cetățeni, prin alegerea directă (sau indirectă) pe o durată de maximum 2 ani.
Trebuie introdusă obligativitatea managerilor de servicii deconcentrate de a prezenta la sfârșitul fiecărui an un raport de activitate; în cazul în care raportul de activitate nu este aprobat, managerul își reia vechea funcție (ocupație), cu toate drepturile aferente.
Intervenția autorităților politico-administrative în activitatea serviciilor deconcentrate trebuie limitată doar la controlul tehnic; în cazul comiterii unor abuzuri sau infracțiuni competența aparține exclusiv autorităților judiciare. n
Ph.d. Anton P. Parlagi
BIBLIOGRAFIE
[1]„Într-o societate de oameni liberi, nici cea mai înaltă autoritate nu trebuie să aibă puterea de a comanda, de
a da vreun ordin, de orice fel” . Cu privire la guvernarea liberală, se poate consulta pe larg Hayek Friedrich, „Droit, legislation et liberte”. PUF, Paris, 1980-1983, vol.III.
2În politică este permisă legitimarea prin delegare de competență între instituții, delegare care în drept nu este posibilă; exempli gratiae, stabilirea normelor de conduită și a sancțiunilor pentru nerespectarea lor prin statutele partidelor politice. Muraru Ioan, Drept constituțional și instituții politice. Op.cit, p.71.
3Din perspectiva eticii, responsabilitatea este o valoare morală, din perspectiva deontologiei, ea este o valoare socio-profesională, iar din perspectiva dreptului ea este o răspundere legală. În toate cazurile responsabilitatea este circumscrisă de un sistem de interdicții (lat. interdictum, i = edictul pretorului, procură).
4Beauchard Jean, 1996, Droit de la distribution et de la consummation. P.U.F. Paris.
5Această conduită ar fi „cimentul natural” care leagă oamenii de sistemele de autoritate. Milgram Stanley, 1994, Soumission a l’autorité. Calmann-Levy. Paris.
6Parlagi P.Anton, 2016, Filosofia meritului. Ideea Europeană, București, cap.II.3, pp,157-177.
7Modelul moral relevă responsabilitatea ridicată a individului față de o situație, cât și pentru găsirea unei soluții;
modelul iluminist denotă responsabilitatea pentru găsirea celei mai bune soluții; modelul compensator se referă la responsabilitatea individului care este mai mică în raport cu situația, dar este mare pentru soluționarea ei; modelul medical, în care individul nu este responsabil nici pentru situație, nici pentru soluționarea ei. Brikman Svend, 2011, Psychology as a Moral Science-perspectives on Normativity. Springer
8Astfel se modifică percepția opinei publice asupra unor grupuri sociale defavorizate sau stigmatizate. Borkman
J.G., 1990, Understanding Self Help/Mutual Aid. Thomasina Jo Borkman.
9Conform altor teoreticieni, responsabilitatea este un atribut exclusiv al filosofului datorită faptului că judecata lui propune sau recunoaște valori, iar prin această practică se angajează. Dufrenne Mikel, 1981, L’inventaire des a priori: Recherche de l’originaire. (French edition). C.Bourgois, Paris.
10În antichitate, politicienii erau „condamnați” la uitare; să ne amitim de damnatio memoria (lat. damno, are, =a condamna), pedeapsa care se pronunța împotriva persoanelor vinovate de atentat împotriva măreției statului, iar
mai tîrziu împotriva împăratului. Pedeapsa se aplica după moartea împăraților, prin distrugerea statuilor, precum și prin ștergerea numelui de pe mormintele publice.
