Material de opinie de Loredana Ilea, Senior Manager Taxe Indirecte, Deloitte România, Emanuel Bondalici, Managing Associate, și Elena Moroiu, Associate, Reff & Asociații | Deloitte Legal (foto)
O lege intrată în
vigoare de curând oferă Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF) și Ministerului
Finanțelor Publice (MFP) noi competențe de control în privința declarării și achitării taxei clawback
și a redevențelor miniere și petroliere. Este vorba de Legea nr.
222/2021, aplicabilă din 30 iulie 2021, care își propune intensificarea
controalelor la contribuabilii care desfășoară operațiuni petroliere și miniere
ori în domeniul farmaceutic, domenii considerate esențiale, dar care sunt deja
riguros legiferate și controlate direct de autorități de reglementare și
supraveghere dedicate. În aceste condiții, noua lege ar putea duce la dublarea
controalelor în domeniile vizate, cu consecințe fiscale și juridice importante.
Legea preia un proiect de ordonanță de
urgență din 2019 și are ca scop verificarea „cel puțin anuală” a modalității de calcul și declarare a taxei clawback, respectiv a exactității
datelor și informațiilor în baza cărora se plătesc taxa pe activitatea minieră
și redevențele miniere și petroliere. În expunerea de motive se precizează în
mod expres că prin această lege „se
urmărește creșterea capacității de control și mobilizare a sumelor cuvenite
bugetului general consolidat al statului, cu consecința obținerii de venituri
bugetare suplimentare”.
Anterior acestui act normativ, analiza și
controlul modului de declarare și achitare a acestor obligații asimilate unor
creanțe fiscale reveneau organelor fiscale din ANAF, conform Codului de
procedură fiscală, și Agenției Naționale pentru Resurse Minerale (ANRM)
pentru redevențele miniere și petroliere.
Aspecte
practice și consecințe ale noii reglementări
În baza noii legi, inspecțiile fiscale
obișnuite/controalele autorităților de supraveghere și reglementare vor putea
fi dublate de controalele tematice realizate de structuri de inspecție
economico-financiară din MFP sau ANAF și astfel vor putea fi stabilite noi
obligații bugetare în sarcina contribuabililor.
Inspecția economico-financiară este
reglementată de Ordonanța de urgență nr. 94/2011 și împrumută, până la suprapunere,
fizionomia celei fiscale – organul de inspecție este obligat să respecte o
serie de reguli procedurale minimale (spre exemplu, să înștiințeze contribuabilul
despre începerea unui astfel de control și să-l informeze pe întreg parcursul inspecției
cu privire la constatările rezultate în urma controlului), iar contribuabilul
are dreptul să prezinte, în termen de trei zile lucrătoare de la primirea
proiectului de raport, punctul de vedere cu privire la constatările controlului.
Rezultatul va fi consemnat într-un raport de
inspecție economico-financiară care va cuprinde constatările organului de
control, precum și opinia acestuia referitoare la punctul de vedere formulat de
contribuabil. Totodată, raportul va sta la baza emiterii unor dispoziții
obligatorii de măsuri, prin intermediul cărora se vor putea stabili inclusiv
sumele cuvenite bugetului de stat cu titlu de creanțe bugetare.
De asemenea, același control tematic va putea stabili în
sarcina contribuabililor controlați și obligații accesorii, calculate potrivit
Codului de procedură fiscală (dobânzi, penalități de întârziere și/sau
penalități de nedeclarare). Aceste obligații vor putea face totuși obiectul
facilităților (amnistiei) fiscale adoptate în ultima perioadă, sub rezerva
îndeplinirii condițiilor formale necesare pentru aplicarea acestora.
Împotriva actelor administrative emise în
această procedură se poate formula plângere prealabilă, însă termenul de
contestare este cel din dreptul comun (Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ), de 30 de zile, substanțial mai mic față de termenul de 45 de
zile prevăzut pentru o inspecție fiscală obișnuită.
Probleme generate
de dublarea competențelor de control
Așadar, controlul declarării și achitării
taxei clawback, a taxei pe
activitatea minieră, respectiv a redevențelor miniere și petroliere se va putea
efectua atât de organele fiscale, cât și de Agenția Națională pentru Resurse
Minerale (ANRM), în cazul redevențelor miniere și petroliere, respectiv de
structurile teritoriale din ANAF sau MFP prin inspecții economico-financiare.
Această dublare de competențe și atribuții
ridică o problemă majoră: în ce măsură o inspecție fiscală care ar avea ca
obiect controlul declarării și achitării taxei clawback ar putea fi urmată/dublată de o inspecție
economico-financiară sau invers? Din păcate, nici Legea 222/2021, nici OUG
94/2011 nu oferă un răspuns la problema practică a suprapunerii de competențe
cu privire la același tip de creanțe controlate. De fapt, OUG 94/2011 prevede
expres că doar controlul efectuat de Curtea de Conturi este incompatibil cu
inspecția economico-financiară. Cu alte cuvinte, o altă procedură de control
(spre exemplu, o inspecție fiscală) ar putea viza obligații deja supuse unei
proceduri de inspecție economico-financiară.
O asemenea situație nu ar trebui permisă,
pentru că încalcă principiul securității juridice, precum și principiul non
bis in idem, care presupune că nimeni nu poate fi sancționat de două ori
pentru aceeași faptă. Într-o interpretare mai amplă, principiul presupune și că
cel care a fost exonerat pentru o faptă nu poate fi sancționat de o altă
autoritate pentru aceeași faptă.
Există, așadar, argumente juridice care să
susțină incompatibilitatea mai multor tipuri de controale la același
contribuabil, pentru aceeași perioadă și pentru același tip de obligație. Cu
toate acestea, până la o modificare legislativă în acest sens sau până la cristalizarea
unei practici care să confirme că o inspecție economico-financiară nu poate fi
dublată de o inspecție fiscală, respectiv de un control al autorității de
supraveghere și reglementare, există riscul unor dublări de atribuții.
Perspective privind modul de aplicare a noii reglementări
O altă problemă practică decurge din
specificul celor trei domenii vizate de Legea nr. 222/2021. Taxa clawback este stabilită în baza unor
calcule și formule riguros reglementate, un rol important avându-l Casa Națională
de Asigurări de Sănătate (CNAS), în timp ce taxele privind activitatea minieră,
respectiv redevențele miniere și petroliere, sunt stabilite în conformitate cu
o serie de parametri prevăzuți expres în lege și au la bază acordurile de
concesiune petrolieră sau licența de explorare/exploatare minieră încheiate de
titular cu ANRM. Prin urmare, s-ar putea pune problema utilității acestor
inspecții economico-financiare în cele trei domenii riguros reglementate și
controlate direct de autorități de reglementare și supraveghere.
Pe de altă parte, în cea mai recentă
statistică publicată pe site-ul ANRM, pentru semestrul I din 2020, se precizează
expres că instituția are o problemă generată de „subdimensionarea numărului de angajați”, motiv pentru care a
colectat mai puțin cu 21,13 milioane de lei dintr-un total de 414,83 milioane
de lei datorați pentru redevențele petroliere și miniere, respectiv taxe
miniere. Probabil acesta este și motivul pentru care Legea 222/2021 prevede că,
în cazul redevențelor miniere și petroliere, inspecția economico-financiară va
verifica „exactitatea datelor și a
informațiilor pe baza cărora se calculează” aceste redevențe, spre
deosebire de taxa clawback, unde se poate verifica doar modul
de declarare și achitare a acestei taxe.
Prin urmare, cel mai probabil CNAS și ANRM
vor rămâne cu un rol preponderent de reglementare și supraveghere, iar structurile
specializate de inspecție economico-financiară din ANAF și MFP vor avea doar un
rol de recuperator de creanțe, folosind datele și informațiile puse la
dispoziția lor de CNAS și de ANRM.
Pentru moment, intensificarea inspecțiilor
economico-financiare este doar o chestiune de timp și de organizare, fiind însă
de așteptat ca perioada imediat următoare să aducă o creștere semnificativă a
acestei activități de control. Rămâne de văzut dacă va exista o suprapunere de
competențe între aceste structuri specializate și structurile de inspecție
fiscală obișnuite din ANAF sau structurile de control din cadrul ANRM.
Totodată, este de urmărit în ce măsură aceste inspecții economico-financiare
vor fi veritabile controale de fond sau dacă vor fi doar verificări sumare cu
privire la declararea creanțelor și plata la scadență a taxelor clawback, respectiv a taxelor miniere și
a redevențelor petroliere și miniere.