Introducere
La zece ani de la aderarea României la Uniunea Europeană, Institutul de Economie Agrară și Centrul de Dezvoltare Durabilă al Filialei Timișoara a Academiei Române și-au propus să analizeze ce a însemnat pentru agricultura și spațiul rural românesc adoptarea Politicii Agricole Comune, iar această activitate s-a concretizat prin elaborarea și publicarea volumului Agricultura și spațiul rural – evaluări la 10 ani de la aderare, la Editura Academiei Române în decembrie 2017.
Politica Agricolă Comună este cea mai integrată politică sectorială a Uniunii Europene, utilizând un mix de intervenții destinate în principal integrării piețelor agricole, susținerii veniturilor fermierilor și susținerii dezvoltării rurale. În același timp, ea este aplicată relativ unitar într-un spațiu foarte eterogen, în care persistă decalaje foarte mari de dezvoltare, de productivitate, de venituri, de dotare cu infrastructură, de nivel de trai.
De aceea, este aproape inevitabil ca să existe destul de multe inconveniente și critici legate de funcționarea și efectele acestei politici. Totuși, pentru țările din Vestul Europei aplicarea consecventă a Politicii Agricole Comune în ultimii 60 de ani a fost un succes, în sensul că a transformat Europa de Vest dintr-o zonă dependentă de importurile agricole de peste mări în cea mai importantă puterea agricolă a lumii.
Și pentru sectorul agricol și lumea rurală din România, aplicarea Politicii Agricole Comune, în perioada relativ scurtă de la aderare până acum, a produs și efecte pozitive, dar și unele mai puțin satisfăcătoare.
Astfel, în cazul sectorului agricol, subvențiile alocate au condus la creșterea semnificativă a veniturilor fermelor și la modificări în orientarea și structura lor productivă. Au crescut randamentele la principalele grupe de culturi, în special cereale și oleaginoase, România devenind un important jucător pe piața europeană a acestor produse. Productivitatea muncii a înregistrat, de asemenea, o dublare în perioada 2007-2015. Totuși, în spațiul rural agricultura a rămas activitatea dominantă.
Implementarea plăților directe a reprezentat cea mai concretă măsură de sprijinire a fermierilor, prin susținerea veniturilor acestora, însă a determinat și accentuarea fenomenului de polarizare a structurii fermelor în detrimentul celor medii și mici. Deschiderea piețelor a scos în evidență competitivitatea relativ scăzută a fermierilor români, care au făcut față cu greu concurenței produselor agro-alimentare din alte state membre ale Uniunii Europene. Libera circulație a persoanelor a condus la accentuarea migrației, în special a populației tinere, corelată cu îmbătrânirea populației rurale și depopularea satelor. Libera circulație a capitalurilor, respectiv dreptul persoanelor fizice și juridice din statele membre de a cumpăra pământ în Romania, a agravat fenomenul de înstrăinare a terenurilor agricole.
Din perspectivă instituțională, statutul de membru al Uniunii Europene a impus dezvoltarea unor noi instrumente de implementare a politicilor agricole: agențiile de plăți, care derulează programe cu fonduri europene, alte organisme publice și private care facilitează accesul beneficiarilor publici și privați la măsurile stabilite prin regulamentele europene. Una din aceste instituții este Fondul de Garantare a Creditului Rural, care a avut o activitate semnificativă în sprijinirea investițiilor finanțate din fondurile europene pentru agricultură și dezvoltare rurală.
La momentul aderării la UE, România a implementat Politica Agricolă Comună rezultată în urma reformei Fischler, pentru ca la scurtă vreme să aplice modificările aduse PAC prin „Health Check”. Ulterior, România avea să fie implicată, chiar la cel mai înalt nivel, în reforma Cioloș a Politicii Agricole Comune, care a dat o nouă dimensiune preocupărilor pentru sustenabilitatea sectorului agricol european. Efectele componentei de înverzire a plăților decuplate asupra sustenabilității ecologice a agriculturii și în special asupra conservării calității solurilor, încă nu sunt evaluate – nici la nivel național, nici la nivel european –, însă această dimensiune pe care a căpătat-o PAC după ultima reformă merită atenția cercetătorilor.
Aderarea României la Uniunea Europeană a însemnat anumite costuri pentru sectorul agricol, însă pe ansamblu se poate aprecia că a fost un proces benefic pentru România, deoarece ajustările la standardele Uniunii Europene au reprezentat pași importanți spre modernizarea agriculturii și spațiului rural.
În cele ce urmează, dorim să prezentăm câteva din concluziile care se remarcă din această lucrare, în speranța că cititorii interesați de agricultură și de starea spațiului rural vor dori să o consulte in extenso.
1. Finanțarea agriculturii românești în perioada post-aderare
Aderarea României la Uniunea Europeană a adus o previzibilitate a valorii sprijinului pentru agricultură, datorită programării financiare multianuale a fondurilor europene, cu impact pozitiv asupra creșterii producției agricole și a veniturilor agricultorilor. În completarea fondurilor europene, contribuția bugetului de stat la sprijinirea agriculturii a crescut semnificativ, fiind de aproximativ un miliard de euro anual în primii ani de după aderare, pentru ca după 2012 să urmeze o tendință de scădere. Fondurile publice totale destinate sprijinirii agriculturii au crescut continuu, depășind 3 miliarde de euro în fiecare din ultimii patru ani (figura 1), cumulând sprijinul acordat sub forma ajutoarelor de stat (din fondurile naționale, ale bugetului de stat), prin măsurile Pilonului 1 al PAC (din Fondul European de Garantare Agricolă) și prin măsurile Pilonului 2 al PAC (din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală, la care se adaugă contribuția națională).
Fondurile europene destinate agriculturii vor continua să crească până în 2020, ceea ce va duce la alocări totale – din fonduri europene și naționale – de aproximativ 4 miliarde de euro anual. Creșterea sprijinului pentru agricultură se datorează creșterii plăților directe (Pilonul 1 al PAC), care în anul 2016 sunt estimate la 1,77 miliarde euro, iar în 2019 la 1,90 miliarde euro. Aceste alocări sunt rezultatul negocierilor din cadrul reformei PAC 2013, iar sumele cumulate ce revin României pentru perioada 2015-2020 cuprind 10,85 miliarde euro pentru plățile directe și 8,12 miliarde euro pentru plățile din PNDR 2014-2020.
Figura 1
Sursa: prelucrările autorilor după datele MADR
Figura 1. Evoluția sprijinului pentru agricultură și dezvoltare rurală din fonduri naționale și europene în perioada 2003-2016 (plăți efective pe ani calendaristici)
2. Efectele aplicării Politicii Agricole Comune asupra fermelor
În urma aplicării reglementărilor legislative succesive de restituire a terenurilor agricole către foștii propietari și moștenitorii lor, România a devenit țara Uniunii Europene cu cel mai mare număr de ferme. Astfel, în anul 2013 existau aproximativ 3,6 milioane ferme deținătoare de terenuri agricole, acestea reprezentând 33% din totalul de ferme din Uniunea Europeană. Însă, majoritatea acestor ferme sunt ferme de subzistență și semi-subzistență, avînd un rol important în asigurarea securității alimentare a gospodăriilor țărănești, dar un rol minor în formarea ofertei alimentare care traversează filierele, către procesatorii și consumatorii finali.
Totuși, în perioada postaderare a avut loc un proces de concentrare a terenurilor, care a condus la creșterea numărului de ferme mari și foarte mari și, într-o mai mică măsură, a numărului de ferme medii. Suprafețele utilizate de fermele mici au scăzut, iar cele utilizate de fermele mari și foarte mari au crescut. Între anii 2005 și 2013, numărul total de ferme a scăzut cu 15%, suprafețele exploatate de fermele sub 10 ha au scăzut cu cca. 2 milioane hectare, iar cele utilizate de fermele mari au crescut cu cca. 1 milion de hectare (figura 2). Dimensiunea medie a fermei a crescut de la 3,3 ha în anul 2005 la 3,6 ha în anul 2013, menținându-se diferențele foarte mari în ceea ce privește talia dintre fermele fără personalitate juridică (cu o medie de 2,2 ha/fermă) și cele cu personalitate juridică cu o medie de 207 ha/fermă. De asemenea, economia de subzistență, a rămas foarte prezentă în fermele românești. Deși s-a mai redus în ultimii ani, totuși ea a rămas un fenomen semnificativ, câtă vreme numărul fermelor care consumă mai mult de 50% din producția finală s-a redus doar cu 8% între anii 2007-2013.
Indicatorii valorici ai fermelor au cunoscut unele ameliorări, dar care nu par a fi ireversibile. Valoarea adăugată a crescut în perioada 2007-2013 cu doar 16% (de la 1 450 euro/fermă la 1 600 euro/fermă), însă nu pare a fi o creștere durabilă, deoarece fluctuează semnificativ și consistent de la un an la altul. Productivitatea muncii, exprimată prin valoarea adăugată netă pe unitate anuală de muncă, practic s-a dublat în perioada 2007-2015, rămânând totuși printre cele mai scăzute din Uniunea Europeană.
Specializarea productivă a fermelor în raport cu mărimea economică, indică faptul că fermele mici au un mix de producție mai diversificat în comparație cu fermele mari și foarte mari. Fermele mici sunt orientate în principal către culturi diverse în combinație cu creșterea animalelor, horticultură în câmp și culturi permanente, inclusiv fructe. Fermele medii sunt de asemenea orientate spre horticultură și creșterea erbivorelor, în principal oi și capre.
Principala specializare a fermelor mari este cultura cerealelor, plantelor uleioase și proteice, care ocupă 36% din suprafața agricolă a țării și 57% din suprafața exploatată de fermele mari și foarte mari. Orientarea productivă a fermelor mari și foarte mari către cereale, plante uleioase și proteice s-a accentuat după aderarea la Uniunea Europeană, datorită creșterii prețurilor la cereale și semințe uleioase pe piața externă și – nu în ultimul rând – datorită acordării plăților directe în varianta pe suprafață. În acest context, considerăm că acordarea subvențiilor sub forma plăților directe la hectar a condus la orientarea producției agricole cu predilecție către sectorul vegetal, culturi de câmp și în principal cereale și plante uleioase și proteice. De asemenea, a amplificat fenomenul de „acaparare a terenurilor”, prin diferite mijloace, atât de către proprietarii români, cât și de către cei străini. În această situație, considerăm că o reevaluare și regândire a modului de subvenționare a fermelor în cadrul Pilonului 1 ar fi utilă, putându-se lua în calcul fie plafonarea plăților la un anumit prag, fie aplicarea degresivității sau a redistribuirii plăților directe în favoarea segmentului de ferme medii, fie trecerea de la plata directă la hectar la plata pe fermă.
Producția animală a scăzut de la an la an, atât ca volum al producției totale, cât și ca pondere în cadrul producției agricole. Această evoluție este oarecum nefavorabilă, deoarece contribuie la orientarea agriculturii către produse cu valoare adăugată scăzută și adâncește dependența de importuri a consumatorilor români.
Efectul aplicării Politicii Agricole Comune s-a materializat, în principal, în creșterea subvențiilor pentru fermieri, care practic și-au crescut valoarea de cinci ori în intervalul analizat. Efectul acestor subvenții nu s-a materializat însă prea mult la nivelul producției agricole. Valoarea producției agricole nu a crescut semnificativ în perioada analizată și a fost foarte volatilă. Deteriorarea structurii producției agricole concretizată prin reducerea sectorului animal a condus de asemenea la o volatilitate crescută și o creștere insuficientă a valorii producției agricole.
Figura 2
Sursa: baza de date Eurostat
Figura 2. Suprafața agricolă utilizată deținută de fermele foarte mici, mici, medii și mari
În schimb, au crescut veniturile fermelor în mod constant, însă creșterea acestor venituri se datorează aproape exclusiv creșterii subvențiilor primite de fermieri, în cuantum progresiv de la un an la altul. Ponderea subvențiilor în veniturile fermelor a crescut de la 10% în anul 2007 la 40% în anul 2016. În acest context, putem aprecia că numeroase ferme depind destul de mult de plățile directe primite, din cauza productivității reduse a activităților agricole. De fapt, această situație în care ponderea subvențiilor ajunge până la 40% din venitul agricol a fost observată încă din perioada 2007-2009 și în alte țări europene, cum ar fi Danemarca, Germania și Irlanda.
Plățile directe au reprezentat mai mult de 94% din subvențiile pentru producție, în anul 2015. Modul în care au fost distribuite a fost influențat de polarizarea accentuată a structurii agrare din România, respectiv numărul foarte mare de ferme mici pe de o parte și un număr relativ restrâns de ferme foarte mari, care exploatează aproape jumătate din suprafața agricolă utilizată. Astfel, în anul 2015, 97% dintre ferme au primit doar 40% din suma totală a plăților directe, în timp ce restul de 3% au primit 60% din sumă. Acest fenomen s-a accentuat spre sfârșitul decadei, pe măsură ce a crescut numărul de ferme mari și foarte mari. Numărul de ferme beneficiare a plăților directe a variat de la un an la altul, în jurul a 1 milion de ferme, iar suprafața lucrată de aceste ferme a fost de 10-11 milioane hectare.
3. Efectele aderării asupra spațiului rural românesc
Una dintre provocările la care a trebuit să răspundă spațiul rural românesc după aderarea la Uniunea Europeană a fost inițierea și consolidarea procesului dezvoltării durabile: emanciparea resurselor umane, modernizarea sistemului instituțional și alocarea eficientă a resurselor economice. Astfel, populația României și-a păstrat un nivel de ruralitate pronunțat (ponderea populației rurale – 43%) în toată această perioadă. Procesele de îmbătrânire și scădere naturală a populației au constituit factorii determinanți ai declinului populației rurale și ai fenomenelor socio-ocupaționale (atât funcțional, cât și structural). În profil teritorial, cea mai mare presiune pe care o exercită tinerii sub 15 ani asupra persoanelor în vârstă de muncă se observă în regiunile predominant rurale.
Oferta de forță de muncă la nivel național s-a redus în ultimii zece ani, cele mai afectate fiind regiunile predominant rurale, care au resimțit cel mai puternic scăderea volumului populației active. În acest context, putem spune că cel mai bun produs de export al României după 1989 a fost, fără îndoială, capitalul uman, forța vitală a oricărei economii. Conform statisticilor ONU, 3,4 milioane de români au fost plecați la muncă în străinătate în anul 2016.
Agricultura a rămas principala ocupație din mediul rural, existând în continuare un grad ridicat de dependență a populației din aceste zone de activitățile agricole, mai ales în regiunile predominant rurale. Aceasta și ca urmare a oportunităților mai reduse de ocupare în sectoarele secundar și terțiar, comparativ cu celelalte categorii de regiuni. Ponderea populației ocupate în agricultură, silvicultură și pescuit în total populație ocupată în rural a scăzut de la 60% în anul 2008 la 47% în anul 2016.
Fenomenul șomajului a contribuit și el la conturarea ansamblului general, afectând în special populația tânără (15-24 de ani) din regiunile predominant rurale și intermediare, înregistrând valori care se situează peste nivelul național (20,6%) și al UE (18,6%), ceea ce reclamă o reformă profundă a sistemului educațional, în general, și a celui tehnic, în special, pentru asigurarea corelării acestuia cu cerințele actuale ale pieței forței de muncă privind formarea profesională, asigurând, în acest fel, oportunități reale de angajare pentru populația tânără.
Aderarea la Uniunea Europeană a influențat destul de puțin nivelul de trai din rural, deși anumite îmbunătățiri au fost observate datorită creșterii volumului prestațiilor sociale și remitențelor celor plecați la muncă în străinătate. La nivelul comunităților rurale fenomenul sărăciei a continuat să se mențină la cote ridicate, 55% din populația rurală fiind expusă riscului de sărăcie sau de excluziune socială, înregistrându-se și o concentrație ridicată a sărăciei monetare (71%).
Sărăcia nu s-a atenuat, deși nivelul și structura veniturilor populației rezidente rurale din România a intrat pe un trend accelerat ascendent după aderarea la UE, în special prin creșterea valorii veniturilor din prestații sociale (pensii, alocații pentru copii, burse pentru elevi și studenți, prestații din fondul de șomaj) al căror cuantum s-a majorat cu 50% în intervalul 2007-2010 compensând astfel scăderea nivelului de trai cauzat de criza economică. Însă datele statistice relevă faptul că fără autoconsumul de produse agroalimentare din resurse proprii, în perioadele de criză economică, populația rurală riscă să alunece sub pragul sărăciei relative.
Transferurile sociale permit unei persoane rezidente din rural să depășească doar în mică măsură limitele statistice ale pragului de sărăcie. Punctul critic a fost atins în anul de vârf al crizei economice (2010) și în cel următor, când veniturile bănești disponibile pe adult echivalent au depășit cu numai 2% și respectiv 5% pragul ratei de sărăcie relativă. În acest context dependența de agricultura de subzistență se menține, valoarea consumului de produse agroalimentare din resurse proprii contribuie semnificativ la bunăstarea populației rurale, contravaloarea autoconsumului reprezentând aproximativ o treime din veniturile totale ale unei persoane din rural.
Deși, pe ansamblul României, integrarea în UE a însemnat o creștere a convergenței economice (ponderea PIB/locuitor în România ajungând în 2014 la 55% din media UE, față de 39% în anul premergător aderării), între cele trei categorii de regiuni analizate se înregistrează evoluții divergente, accentuate după aderare. Astfel, regiunile predominant urbane par a fi beneficiarele nete ale integrării, atrăgând investiții (în sectorul terțiar, în special) care au antrenat o creștere economică semnificativă, în timp ce economiile regiunilor predominant rurale au avut cele mai lente ritmuri de recuperare a decalajelor economice față de media UE. Ceea ce a făcut diferența în ceea ce privește traiectoriile economice ale categoriilor de regiuni este abilitatea regiunilor de a-și reconfigura structurile economiilor locale și a le reorienta spre sectoarele economice cele mai performante. Astfel, adâncirea specializării regiunilor predominant urbane în sectoare economice cu valoare adăugată mare (intermedieri financiare, telecomunicații) a dus la creșterea semnificativă a VAB creată în aceste regiuni. În același timp, economiile regiunilor intermediare și predominat rurale continuă să fie dominate de activități economice din sectorul primar și secundar ale căror performanțe cresc mai lent pe baza decalajului tehnologic încă prezent față de țările dezvoltate.
Turismul, activitate economică cu potențial semnificativ în România – și în special formele de turism care exploatează peisajele și patrimoniul cultural rural –, a înregistrat o expansiune lentă după aderare, fiind profund afectat de criza economică izbucnită în 2008. Deși numărul facilităților de cazare crește în toate regiunile, gradul de utilizare a acestora este redus (sub 50%), în defavoarea regiunilor intermediare și predominat rurale care nu beneficiază de o promovare adecvată și de infrastructuri de acces propice unei valorificări corespunzătoare a infrastructurii de cazare disponibile.
După aderarea României la UE, ritmul de extindere a infrastructurilor tehnico-edilitare și de modernizare a rețelei de drumuri s-a accelerat, comparativ cu perioada pre-aderare, persistând însă o serie de decalaje: astfel, ponderea drumurilor modernizate în total drumuri a fost în anul 2015 de 35% în regiunile predominant rurale, 40% în regiunile intermediare și de 88% în regiunile urbane.
Atragerea de surse financiare europene a contribuit la îmbunătățirea infrastructurii rutiere, la extinderea rețelei de apă potabilă și de canalizare, a rețelelor de gaze. Astfel, a crescut numărul de localități rurale racordate la rețeaua de apă potabilă, de la 1 355 în anul 2000 la 2 157 în anul 2015, și numărul de localități rurale racordate la rețeaua de canalizare, de la 375 în anul 2000 la 809 în anul 2015. Aceste cifre ne indică o evoluție pozitivă, dar care trebuie să continue în ritm susținut în următorii ani, pentru a aduce standardele europene sanitare și de igienă în toate localitățile rurale ale României. Aprecierea necesității extinderii infrastructurii edilitare trebuie să țină seama, printre altele, și de capacitatea locuitorilor de a suporta costurile de racordare și cele de utilizare.
Asemenea infrastructurilor tehnico-edilitare, cele sanitare s-au îmbunătățit după aderarea la UE, însă persistă disparități semnificative în ceea ce privește accesul la serviciile sanitare între diferitele categorii de regiuni, fiind în defavoarea celor predominat rurale, unde asistența sanitară de specialitate este limitată, comparativ cu regiunile intermediare și predominat urbane, numărul de locuitori/medic fiind aproape dublu.
În cei zece ani care au trecut de la aderarea României la UE, deși s-au realizat o serie de progrese privind participarea, performanța și gradul de dotare în educație, rezultatele sunt influențate în mod semnificativ de gradul de ruralitate, fiind în mod evident în defavoarea acelor regiuni care au un grad de ruralitate mai mare. Au rămas și s-au accentuat în timp problemele legate de infrastructura școlară, de lipsa școlilor adaptate cerințelor ocupaționale din mediul rural: școli profesionale de agricultură, mecanică agricolă, silvicultură, procesare alimentară. În același timp, regiunile predominant rurale dețin cea mai mare rată a abandonului școlar, atât în învățământul primar și gimnazial, cât și în cel liceal și profesional. Cum numeroase școli și grădinițe au putut fi renovate din fonduri europene, se poate constata importanța implicării autorităților locale care accesează fondurile, prin realizarea de proiecte adecvate nevoilor comunităților.
Integrarea României în UE a presupus, printre altele, angajamentul de a implementa politici de dezvoltare gândite și proiectate de organismele decizionale europene: PAC este una dintre acestea. România a fost unul dintre principalii beneficiari ai Pilonului 2 al PAC, cu 8,4 miliarde euro alocați pentru perioada 2007-2013 (locul 4 după Polonia, Germania și Italia) și 8,1 miliarde euro alocați pentru perioada 2014-2020 (locul 6 după Franța, Italia, Germania, Polonia și Spania).
PNDR 2007-2013 a suscitat un larg interes din partea actorilor rurali: rata de execuție financiară a fost una relativ ridicată: 89,48% (la sfârșitul anului 2015). Deși a debutat cu întârziere, iar experiența în accesarea proiectelor europene a fost destul de slabă, pentru accesarea fondurilor destinate dezvoltării rurale s-au depus aproximativ 151 mii de proiecte în valoare de 18,53 miliarde de euro. Însă din totalul proiectelor depuse numai jumătate au ajuns în faza de contractare (51,47%). Cele 78 de mii de proiecte contractate au avut o valoare de 5,40 miliarde de euro. Cele mai multe proiecte au fost depuse și contractate pentru susținerea fermelor de semi-subzistență (M141), însă cea mai mare valoarea contactată (1,83 miliarde euro) a mers către derularea măsurii privind renovarea și dezvoltarea satelor (M322).
Regiunile predominant rurale au fost principalele beneficiare ale proiectelor implementate prin PNDR 2007-2013, atât în ceea ce privește numărul (66,20% din numărul total de proiecte contractate), cât și valoarea proiectelor (58,89% din valoarea totală a proiectelor contractate). Analiza valorii proiectelor contractate evidențiază faptul că regiunile predominant rurale dețin cea mai mare valoare a proiectelor contractate raportată la populația rurală, cu 582 euro/locuitor rural. În ceea ce privește valoarea proiectelor contractate pe persoană ocupată în agricultură și silvicultură pe măsuri de susținere a sectorului agricol și silvic, regiunile predominant rurale și intermediare se situează la egalitate, cu 1 128 euro/lucrător agricol.
Având în vedere noutatea și amplitudinea programului, perioada de programare 2007-2013 poate fi considerată și o etapă importantă de acomodare și de acumulare de experiență în domeniul accesării și implementării proiectelor cu finanțare europeană aprobate prin PNDR. Solicitanții și beneficiarii au învățat, în tot acest timp, și au acumulat cunoștințe care vor fi folosite în perioadele de programare viitoare.
Cecilia Alexandri, Lucian Luca, Marioara Rusu
Institutul de Economie Agrară al Academiei Române
(1) Această lucrare reprezintă o sinteză a volumului „Agricultura și spațiul rural – evaluări la 10 ani de la aderare”, apărut la Editura Academiei Române în anul 2017, elaborat de un colectiv de autori de la Institutul de Economie Agrară și Centrul de Dezvoltare Durabilă al Filialei Timișoara a Academiei Române.
