MANAGEMENTUL PUBLIC – între centralismul democratic și democrația descentralizată (I)

Date:

Prolegomene

Între managementul public și centralismul „democratic” există o contradicție insurmontabilă, din cauza faptului că numirea pe criterii politice a șefilor de instituții și servicii publice încalcă toate criteriile de organizare și funcționare eficientă a administrației locale. Mai mult decât atât, aceast fenomen împiedică, în ultimă instanță, aplicarea principiilor democratice în raporturile dintre autoritățile publice și cetățeni [1]. Din perspectiva managementului public, se pune problema de a acorda mai multă putere celor care ar trebui să participe la guvernarea comunităților locale, conform expertizei lor, nu celor care guvernează conform partinității lor. Din această perspectivă, numirea de către puterea politică a șefilor de instituții și servicii deconcentrate este antidemocratică, ilicită și imorală. Dacă legea permite numirea șefilor de servicii deconcentrate, de la „centru”, aceasta nu înseamnă că procedura este, în mod automat, democratică. De pildă, numirea de către un ministru a șefilor de servicii deconcentrate la nivel teritorial nu înseamnă disiparea puterii, ci dimpotrivă o concentrare a ei; cu alte cuvinte, o politoarhie [2]. Este evident că managementul acestor servicii deconcentrate va fi influențat de deciziile cu caracter politic ale ministrului sau ale altui conducător de autoritate publică guvernamentală.
Managementul public va fi ineficient atât timp cât va se va menține principiul „centralismului democratic” de numire în funcție a șefilor de servicii deconcentrate, de către guvernanți, fără acordul celor guvernați. Deși managementul public ar trebui să permită ceea ce se numește în termeni actuali democrativitate, în fapt, el consolidează partinitatea. În primul rând, asistăm la un fenomen nedemocratic, și anume la limitarea libertății de decizie a conducătorilor de instituții deconcentrate (direcții, agenții, servicii, inspectorate), care sunt obligați să implementeze deciziile politice la nivel local; din păcate, chiar prin procedura numirii în funcție a acestor conducători se încalcă voința cetățenilor. În al doilea rând, numirea managerilor publici de către autoritățile politico-administrative încalcă un principiu fundamental al managementului, și anume, specializarea în funcție, profesionalismul; cel mai grav exemplu este numirea unor persoane care nu au studii de specialitate în domeniul pe care trebuie să-l coordoneze și nici expertiza necesară, ori nu au absolvit programe de formare specializată sau nu susțin concurs de verificare a cunoștințelor, așa cum se cere în toate cazurile pentru ocuparea unei funcții publice etc. În al treilea rînd, ceea ce este licit în politică (subordonarea față de partid), este ilicit în managementul public, pentru faptul că managerul numit, va respecta ordinele ministrului care l-a numit, în loc să execute strict legea [3].
Deși sistemul politic susține, la nivel declarativ, că scopul managerilor publici este adoptarea unor decizii conforme cu interesele cetățenilor, în fapt, aceștia n-au nicio posibilitate de a interveni în managementul serviciilor și instituțiilor publice. Deciziile managerilor publici sunt influențate de interesele politice ale șefilor autorităților centrale, exprimate prin ordine, instrucțiuni, circulare, avize sau dispoziții verbale directe, date conducătorilor de instituții și serviciilor publice deconcentrate.

Nelegalitatea exercitării funcțiilor publice de către funcționarii poltici

Numirea în funcție a mangerilor publici de către autoritățile centrale este o formă evidentă de corupție politică [4]. În administrația publică, numirea în funcție a managerilor produce o iluzie de legalitate; cu alte cuvinte, acest procedeu creează impresia că cel numit în funcție ar avea vreun merit socio-profesional de a conduce o instituție sau serviciu public. Dacă, prin ipoteză, un manager public ar vrea să instituie un anumit criteriu sau valoare profesională în activitatea pe care o conduce, el nu va putea face acest lucru decît în condițiile impuse de sistemul politic. Mai mult decât atât, din cauza subordonării ierarhice față de autoritatea care l-a numit în funcție, managerul public este obligat să respecte alte criterii decît cele de legalitate. În virtutea subordonării ierarhice, criteriile fixate la nivelul central trebuie respectate de managerii instituțiilor și serviciilor subordonate autorităților superioare ierarhic. Structura ierarhizată a administrației impune ca fiecare nivel sa fie subodonat nivelului superior și ca fiecare manager public să se subordoneze unui conducator ierarhic; altfel spus, calitățile (valoarea) mangerului, nu derivă din legalitatea activtății lui, ci din relațiile de autoritate prestabilite și limitate arbitrar [5].
Puterea de decizie a managerului public se întemeiază din ce în ce mai mult pe susținerea politică decât pe competența profesională; cel mai elocvent exemplu este faptul că actele administrative sunt conforme cu interesele politice, și nu cu cerințele legalității. În domeniul managementului public apar diferende insurmontabile din momentul în care managerul este obligat să respecte deciziile politice și abia după aceea normele juridice, încălcîndu-se astfel principiul integrității profesionale[6]. În virtutea autonomiei decizionale, managerul public numit politic se bucură de „dreptul” de institui, printre altele, și norme cu caracter socio-profesional, atât pentru sine, cât și pentru cei care formează instituția sau serviciul public din subordine. Puterea decizională a managerului nu se referă doar la dreptul legal de a decide, ci și la posibilitatea de a alege mijloacele de implementare a deciziilor; în mod paradoxal, normele de natură socio-profesională sunt fixate de puterea executivă, deși toate celelalte norme sunt elaborate de puterea legislativă. În virtutea puterii de decizie, conducătorii autorităților publice au dreptul de a emite norme secundare, adică norme prin care trebuie puse în aplicare legile și celelalte acte normative [7]. Dacă managerii publici ar avea o conduită exlusiv legală, atunci nu ar fi posibilă nici puterea discreționară; conform teoriei relaționiste, puterea discreționară se manifestă atunci când libertatea de a dispune, de care se bucură un manager public sau funcționar public, subminează interesele altui individ[8].
Prin instituționalizarea juridică a unor atribuții formale, așa cum este numirea în funcție managerului public, se creează aparența legalității. Din păcate, aceste conduite formale, lipsite de valoare socio-morală, legitimează o serie de manageri publici, care n-au niciun merit moral sau socio-profesional. În politică este permisă legitimarea prin delegare de competență între instituții, delegare care în drept nu este posibilă; exempli gratiae, stabilirea normelor de conduită și a sancțiunilor pentru nerespectarea lor prin statutele partidelor politice[9].
Procedura numirii în funcție a mangerilor de către autoritățile politico-administrative promovează conformismul în domeniul conducerii serviciilor sociale, deși conformarea, lipsită de profesionalitate, este antiproductivă [10]. Conformismul obligă managerul public să respecte formele prestabilite de către autoritățile politico-administrative fără un fond socio-profesional: cu alte cuvinte, dacă managerul respectă aceste forme, este apreciat (evident greșit) ca exponent al meritului profesional. Politica oficială încurajează prin mijloace materiale și simbolice atât formalismul logic, cât și formalismul moral, adică modelul de conformism, care asigură supunerea față de autoritatea ierarhic superioară. Conformismul se instituie și prin utilizarea unor instrumente economico-sociale care favorizează un anumit model de comportament, considerat „profesionist” de către partidul care exercită puterea politică. Conformarea managerului public față de normele sistemului politico-adminstrativ are consecințe nefaste asupra raportului dintre libertatea de decizie și obligația supunerii necondiționate la sistem. În sens deontologic, nu se poate ajunge la niciun compromis, pentru că libertatea de decizie exclude, prin definiție, orice formă de obligație. În sens politonomic, o soluție ar putea fi, de pildă, alegerea (validarea) de către cetățeni a șefilor de instituții și servicii publice deconcentrate [11].

Lipsa de legitimitate a managerilor numiți politic

Legitimitatea managerilor publici are valoare socio-morală, dacă și numai dacă, persoanele care ocupă o funcție de conducere socială respectă condițiile, normele și procedurile prestabilite pentru ocuparea acelei funcții; atenție, chiar dacă normele și procedurile au fost stabilite nelegitim, titularul funcției este legitim întrucît a fost numit sau ales conform normelor. Acest paradox nu poate fi rezolvat, dacă nu separăm semnificația socio-morală a legitimității de conțintul ei politic; exempli gratiae, managerii publici care au ocupat funcții publice într-un stat totalitar au fost legitimi, deși regimul politic era nelegitim, în virtutea faptului că erau numiți conform unor proceduri legale, dar nedemocratice. Putem vorbi, așdar, de legitimitatea unei persoane numite sau alese într-o funcție publică, dacă ea își exercită funcțiile în concordanță cu valorile morale, cu regulile de drept și cu deciziile politice. Din această perspectivă, putem face și distincțiile necesare pentru a defini legitimitatea: atunci când o persoană acționează potrivit sistemului politic, „meritul” ei este legitimat politic; atunci cînd acționează potrivit unui sistem de apreciere social, meritul ei este legitimat de opinia publică; dacă se manifestă potrivit unui sistem de apreciere comunitară (de grup) meritul ei va fi legitimat etho-moral.
Marea provocare pentru sistemele administrative politizate, așa cum este cel românesc, constă în faptul că ele trebuie să se auto-legitimeze; în acest sens, politologii atrag atenția asupra faptului că legitimitatea care vine de la vârf nu poate să legitimeze. Ca atare, legitimitatea relevă confruntarea dintre puterea valorilor morale și valoarea morală a puterii; să ne amintim de J.J.Rousseau care spune că cel mai puternic nu e niciodată destul de puternic pentru a rămâne mereu stăpân, dacă nu transformă forța lui în drept și ascultarea celorlalți în datorie [12]. Din perspectiva managementului public este ușor de sesizat faptul că nici una dintre părți nu are legitimitate, pentru că nu respectă valoarile socio-profesionale; ca urmare, cetățenii nu recunosc meritul autorităților în gestionarea interesului public, iar autoritățile nu recunosc meritul cetățenilor în elaborarea politicilor publice.
Problema criteriilor de legitimitate trebuie abordată din triplă perspectivă: morală, juridică și politică. După unii teoreticieni, legitimarea este graduală, de la nivelul acceptării complete, pînă la nivelul respingerii totale (…), de la sprijin, consimțământ sau conformare, până la declin, erodare și pierdere [13]. Teoria nu poate fi aplicată în managementul public pentru simplul motiv că legitimitatea ori există, ori nu există; ea nu poate fi mai mare sau mai mică, mai adîncă sau mai superficială etc. În al doilea rând, dacă acceptăm această teorie, ajungem la concluzia că legitimitatea justifică valori relative, atâta timp cât nici un conducător nu este legitim în mod absolut, fie pentru că nu întrunește voința tuturor cetățenilor, fie pentru că nu cuprinde toate domeniile vieții sociale, fie pentru că nu este etern și imuabil [14]. Și reciproca este valabilă, în sensul că sunt puține sisteme politice, complet ilegitime, care să nu apreciaze valoarea profesională a conducătorilor proprii.
Criteriul fundamental de legitimare a managerului public ar trebuie să fie valoarea lui socio-profesională, deoarece ea stă la baza ierarhiei sociale; indivizii se situează mai sus sau mai jos pe treptele sistemului, după meritele lor; reciproca nu este valabilă, pentru că o anumită poziție socială nu determină în mod automat meritele profesionale. În realitate, legitimitatea unei funcții publice este justificată prin argumente de natură politică, adică prin puterea de decizie pe care o dobîndește conducătorul unei autorități, instituții sau serviciu public din partea puterii politice. Legitimitatea funcționarului public nu derivă din puterea sa executivă, ci din modul legitim în care își exercită atribuțiile. Cu alte cuvinte, legitimitatea presupune trei condiții sine qua non, și anume conduita morală, meritul socio-profesional și respectul față de lege. Legitimitatea nu derivă din puterea formală, ci din faptul că un conducător exercită puterea în mod legitim [15].

Lipsa de obiectivitate a managerilor numiți politic

În condițiile în care puterea legislativă adoptă acte normative cu caracter din ce în ce mai general, managerii publici au obligația legală de a respecta regula imparțialității. Autoritățile publice dobândesc formal puterea de a stabili prioritățile și modalitățile de intervenție pentru aplicarea imparțialității în mod concret la nivel social, cultural, medical, economic etc. Managerii publici dobîndesc dreptul de a elabora „descentralizat” politici publice (programe, planuri, acțiuni) prin care să distribuie în mod „imparțial” beneficii sociale. Secundo, imparțialitatea bazată pe criterii de valoare socio-profesională are o funcție normativă; ea se regăsește în activitatea conducătorului care elaborează criterii, instrumente și resurse pentru asigurarea unei egalități de șanse pentru toți beneficiarii serviciilor publice. Imparțialitatea funcționează ca principiu normativ și la nivelul justiției sociale; una din formele echității sociale constă în transferul activității jurisdicționale de la instanțele de judecată la instanțele sociale de arbitraj, de mediere, de dialog și negociere etc.
Imparțialitatea managerului public este supusă din ce în ce mai mult controlului civic; colectivitățile locale își impun propriile criterii de apreciere a conducătorilor de servicii publice, și astfel, pe cale de consecință, este necesar ca managerii să le respecte. Imparțialitatea managerului public nu vine în contradicție cu loialitatea lui față de o instituție politică (parlament, guvern, consiliu județean sau local) O analiză mai profundă ne arată că loialitatea nu se confundă cu aderența la o instituție, ci cu respectul pentru valorile acelei instituții. Ca atare, managerul public nu trebuie identificat cu aderentul (lat. adeo, ii, itum, ire = a merge, a veni, a se lipi la ceva) care „simpatizează” cu anumite instituții politice [16]. Imparțialitatea nu poate – și nu trebuie – să pericliteze cariera profesională a managerului public; în pofida acestui merit numit imparțialitate, managerii de servicii publice au cariera periclitată, pe de o parte, din cauza puterii discreționare a guvernanților de a-i numi și de a-i revoca din funcție, în al doilea rând, din cauza politizării administrației și în al treilea rând, din cauza trecerii politicienilor în categoria managerilor prin numirea lor în funcție de către autoritățile guvernamentale. Prefectul, care ar trebui să supravegheze legalitatea actelor adoptate (emise) de serviciile deconcentrate, validează adesea acte ilicite pentru simplul motiv că ele convin puterii politice numai pentru a-și păstra funcția.

Lipsa de profesionalism a managerilor numiți politic

Criteriul fundamental de apreciere a conducătorilor ar trebui să fie valoarea lor socio-profesională, deoarece ea stă la baza ierarhiei sociale; indivizii se situează mai sus sau mai jos pe treptele societății, după meritele lor. Legitimitatea unei anumite poziții sociale este cu atât mai mare, cu cât meritele profesionale ale unei persoane sunt mai valoroase. Totuși, reciproca nu este valabilă, pentru că o anumită poziție socială, nu determină în mod automat meritele profesionale; de pildă, legitimitatea unei anumite poziții sociale poate fi justificată prin argumente de natură economică (averea), de natură politică (puterea de decizie în stat), de natură ereditară (nobilitatea) și altele. În plus, statutul social-economic al unui indvid nu poate genera merite profesionale prin sine însuși; el este doar un criteriu pentru a diferenția indivizii între ei. În fine, nici pozițiile de comandă la nivel social nu implică în mod necesar o valoare profesională, deoarece execitarea raporturilor de putere este reglementată prin lege, indiferent de merit. Datorită confuziei dintre semnificația morală a conduitei profesionale și semnificația profesională, un manager poate fi considerat un „profesionist” pentru merite pe care nu le are; așa se explică de ce o persoană primește atât onoruri publice (funcții), cât și onoruri private (respect) datorită poziției sociale, chiar și în lipsa meritelor. Cea mai gravă consecință constă în faptul că un conducător al unui serviciu public încearcă să se auto-legitimeze politic pentru a beneficia de onoruri pe care nu le merită, în loc să-și augmenteze capacitatea profesională [17].
Într-un sistem administrativ centralizat, profesionalismul n-are nicio valoare dacă nu este util (eficient) pentru sistemul politic. Legitimarea politică a șefilor de servicii deconcentrate maschează lipsa de profesionalism a managerilor numiți de la „centru”; în acest scop, sunt utilizate sloganurile, persuasiunea, logomahia și chiar conspirația tăcerii asupra valorilor morale, profesionale și sociale autentice. În acest sens, puterea politică invocă utilitatea publică, faptul că o anumită persoană este necesară pentru menținerea status-quo-ului, plecând de la principiul că orice act este legitim, dacă se justifică printr-un interes cu valoare „ultimă”; altfel spus, atîta timp cât valoarea unui interes nu este determinată de alte interese, ale individului sau ale altora [18].
Lipsa de profesionalism a managerilor numiți de la „centru” pe criterii politice deschide poarta spre abuzul de putere [19]. Din păcate, adepții autoritarismului folosesc argumentul forței pentru a justifica abuzul de putere; altfel spus, folosirea forței se poate „justifica” dacă elimină un rău mai mare, cum ar fi dezordinea socială, sau pentru că produce efectele sociale utile20. Din perspectiva managementului social, nici măcar forța coercitivă a statului nu este legitimă; exempli gratiae, decizia unei instituții publice de a sancționa un individ pe criterii de rasă, religie, opinie poate fi legitimă în sens politic, dar ilegitimă socio-moral. Orice act de constrîngere este nelegitim, spre deosebire de planul politic, în care constrângerea se justifică dacă servește sistemului. Toate regimurile politice instaurate prin forță și-au creat ulterior instrumentele necesare pentru legalizarea forței; una din axiomele politocrației poate fi aceea că forța de constrângere devine legitimă prin legalizarea ei [21].

(va urma)

BIBLIOGRAFIE

[1] Mai puțină putere a celor ce guvernează nu înseamnă în mod necesar mai multă putere pentru cei ce sunt guvernați, pentru că puterea pierdută de cei care guvernează poate fi pierdută pentru oricine. Sartori Giovani, 1987, A Theory of Democracy Revisited. Chatham House Publishers Inc. Cap. V.
[2] Spre deosebire de poliarhie, care descrie un fenomen de distribuție democratică a puterii de decizie la diferite niveluri, după cum susține R.Dahl, în cazul politoarhiei, este vorba de distribuția aceleiași decizii politice la toate nivelurile. Anton P. Parlagi , 2014, Fenomenologia politică a dreptului. C.H.Beck, București.
[3] Activitatea personală a funcționarului trebuie să fie conformă cu o anumită demnitate dată de poziția în birocrație și cu un anumit cod de conduită (nescris), potrivit unui Staatsbeamter sau fonctionnaire. Ludwig von Mises, 2009, Liberty & Property. Kindle Edition.
[4] Termenul de corupție nu și-a modificat sensul orginar ; lat. corrumpo, upi, uptum, umpere = a strica, a slăbi, a mitui, conform expresiei lui Sallustius corrumpere aliquem pecunia, a mitui pe cineva cu bani. În sens moral, meritele celui corupt sunt „însușite” de către corupător; în sens economic, meritele morale sunt „vîndute” corupătorului; în sens politic, meritele morale sunt „transferate” celui care deține puterea. Parlagi Anton, 2017, Deontologia. ProUniversitaria, București.
[5] Gow, J.I. Barette M, Dion et M. Fortmann, 1993, Introduction à l’administration publique: Une appropos politique. Québec, Gaëtan Morin Éditeur, p. 53.
[6] Goodsell T.Charles, 1993, The Case of Burocracy. A Public Administration Polemic. Chatam House Publishers (N.J).
[7] Indiferent de caracterul acestor norme, de interpretare, de adaptare sau de soluționare a divergențelor, trebuie avut în vedere faptul că ele exprimă o concepție politico-administrativă, nicidecum profesională.
[8] „Răul“ este exercitarea puterii cu scopul de a induce durere psihică, fizică sau morală asupra celor care îți sunt
inferiori. Zimbardo, unul dintre cei mai influenți psihologi contemporani, pune în discuție un concept numit „efectul Lucifer“, respectiv modul cum oamenii buni se transformă în ființe malefice sau în monștri sociali Philip Zimbardo, 2008, The Lucifer Effect: Understanding How Good People Turn Evil. Random House.
[9] Muraru Ioan, Drept constituțional și instituții politice. Op.cit, p.71.
[10] J. G. March, H. Simon, 1979, Organizations, Ed. Dunod, 1979. Deciziile luate în cadrul structurilor birocratice
sunt considerate ineficiente.
[11] Parlagi Anton, 2016, Filosofia meritului. Ideea europeană, București
[12] Grawitz Madeleine, Leca Jean, (eds.) 1987, Traité de science politique.Volume I: La science politique, science
sociale: l’ordre politique. P.U.F.
[13] Herz H. John, 1978, Legitimacy: Can We Retrieve It? Comparative Politics. Political Science of the City University of New York.
[14] Legitimitatea, nu exprimă niciodată unanimitatea, care rămâne o pretenție ridicolă a regimurilor totalitare. Mattei
Dogan, 1998, Elites, Crises, and the Origins of Regimes. Rowman & Littlefield.
[15] Un dictator care exercită puterea nelegitim se bucură totuși de un merit formal, dacă respectă legile; chiar și în cazul dictatorului lipsit de calități socio-profesionale poate exista o legitimitate socială, în cazuri excepționale, care justifică puterea absolută. În acest sens, este invocat cezarismul democratic, formă de conducere autoritară, în care meritul moral de a conduce statul este încredințat de către popor, prin plebiscit. Prelot Marcel, Boulouis Jean, 1987, Institutions politiques et droit constitutionnel. Dalloz, Paris, p.158.
[16] Pentru a înțelege semnificația originară a termenului de adeziune putem să facem apel la scrierile lui Titus Livius: adeo ad pratorem in jus, adică a te „inspira” din cărțile sibiline.
17] Nu trebuie să cădem în cealaltă extremă și să considerăm că managementul este apanajul experților, a persoanelor specializate în analiza, evaluarea și eficientizarea unei activități. Teoretic, experții publici formează o comunitate epistemică, pentru că utilizează modele similare de evaluare și elaborează criterii de legitimitate pentru diverse categorii de conducători sociali, economici, politici sau de altă natură.
[18] Raz Joseph, The Morality of Freedom. Oxford University Press, Oxford, 1986, p.192.
[19]Teoria forței este redundantă, pentru că explică legitimitatea puterii prin puterea de a legitima un anumit sistem politico-administrativ. În favoarea acestei teorii sunt aduse nenumărate argumente, începând cu cele biologice (dorința de supraviețuire), continuând cu cele sociale (lupta pentru supremație) și terminând cu cele politice (necesitatea violenței pentru impunerea ordinii).
[20] Goethe legitima dominația prin liniștea pe care o aduce, Herr ist der uns Ruhe schafft. Faust, partea II, scena 4.
[21] Anton P.Parlagi, 2016, Filosofia meritului. Ideea Europeană, București.

Coperta revistei

spot_img

Editorial

spot_img
spot_img

Opinii și analiza

spot_img

Recomandate
Recomandate

Efectele crizelor actuale se vor vedea pe termen mediu și lung

Efectele crizelor actuale se vor vedea pe termen mediu...

Cel mai lung festival neoficial, în rețeaua NEPI Rockcastle

Compania NEPI Rockcastle organizează cel mai lung festival neoficial...

Spațiu extins pentru Leroy Merlin Craiova în Electroputere Parc 

  Retailer-ul Leroy Merlin, specializat în construcții, decorațiuni și grădinărit,...