de avocat Alexandra Ianul,
Managing Partner, IANUL LAW OFFICE
Într-o economie modernă, cea mai valoroasă formă de sprijin pentru mediul de afaceri nu este reducerea taxelor, ci stabilitatea regulilor jocului.
În ultimii ani, dezbaterea publică privind economia României s-a concentrat aproape exclusiv asupra fiscalității. Discutăm despre taxe, deficit bugetar, digitalizare, combaterea evaziunii fiscale, restructurări administrative sau noi obligații de conformare. Aproape fiecare modificare legislativă este analizată prin prisma impactului pe care îl are asupra veniturilor bugetare sau a costurilor pe care le generează pentru contribuabili.
Există însă o întrebare mult mai importantă, despre care se vorbește prea puțin.
De ce are nevoie, în realitate, mediul de afaceri pentru a investi, pentru a crea locuri de muncă și pentru a genera dezvoltare economică pe termen lung?
Din dialogurile pe care le port aproape zilnic cu antreprenori din domenii foarte diferite, observ că răspunsul este, de cele mai multe ori, același. Foarte puțini mai solicită astăzi facilități fiscale sau tratamente preferențiale. Ceea ce cer este mult mai simplu și, în același timp, infinit mai valoros: predictibilitate.
Antreprenorii înțeleg că economia evoluează, că legislația trebuie adaptată și că statul are obligația de a interveni atunci când apar disfuncționalități în piață, când este necesară protejarea consumatorilor sau când interesul public o impune. Nimeni nu contestă legitimitatea acestor obiective.
Problema nu este dacă regulile trebuie schimbate.
Problema este modul în care sunt schimbate.
Pentru că între o reformă necesară și o reformă care produce blocaje economice diferența este dată, de cele mai multe ori, nu de obiectivul urmărit, ci de modul în care aceasta este concepută și implementată.
Un antreprenor își asumă concurența, fluctuațiile pieței, creșterea costurilor, schimbarea comportamentului consumatorilor și chiar riscul eșecului unei investiții. Acestea fac parte din economia de piață și sunt riscuri pe care orice investitor le acceptă atunci când decide să își dezvolte o afacere.
Nu își poate asuma însă schimbarea permanentă a regulilor în baza cărora a investit, a contractat finanțări, a angajat oameni și și-a construit planurile de afaceri.
Antreprenorii își asumă riscul pieței. Nu pot însă gestiona riscul permanent al schimbării regulilor.
Predictibilitatea nu este un „moft” al mediului de afaceri. Este un principiu al statului de drept.
În spațiul public, solicitările mediului de afaceri privind stabilitatea legislativă sunt privite uneori ca o încercare de a evita schimbarea sau ca o revendicare exclusiv economică. În realitate, predictibilitatea nu este un „moft” al antreprenorilor și nici o facilitate acordată mediului privat. Ea reprezintă una dintre exigențele fundamentale ale statului de drept.
Constituția României consacră, prin art. 1 alin. (5), principiul respectării Constituției, a supremației sale și a legilor. Din această dispoziție, Curtea Constituțională a construit, în mod constant, un veritabil standard privind calitatea legii, arătând că normele juridice trebuie să fie clare, accesibile și previzibile și să respecte securitatea raporturilor juridice și încrederea legitimă a destinatarilor lor.
În termeni simpli, securitatea raporturilor juridice înseamnă că cetățenii și operatorii economici trebuie să își poată construi conduita și investițiile având încrederea legitimă că regulile în baza cărora iau decizii importante nu vor fi modificate arbitrar sau într-un mod care golește de conținut drepturile și interesele născute sub imperiul legislației existente.
Jurisprudența Curții Constituționale este constantă în această materie. Curtea a arătat că securitatea raporturilor juridice reprezintă o componentă esențială a statului de drept și că legiuitorul nu poate ignora efectele pe care modificările legislative le produc asupra situațiilor juridice deja constituite. Acest principiu nu împiedică schimbarea legislației și nu transformă dreptul într-un sistem rigid. El impune însă ca schimbările să respecte exigențele previzibilității, ale proporționalității și ale încrederii legitime.
Aceasta este, de fapt, diferența fundamentală dintre predictibilitate și rigiditate.
Încrederea nu este doar o valoare economică. Ea este o valoare juridică protejată de Constituție.
Predictibilitatea nu înseamnă că legislația trebuie să rămână neschimbată. Economia evoluează, societatea se transformă, iar dreptul trebuie să țină pasul cu aceste schimbări. Predictibilitatea înseamnă însă că noile reguli trebuie să fie suficient de clare și de previzibile încât cei cărora li se adresează să își poată adapta conduita într-un mod rezonabil, fără a suporta consecințe disproporționate.
Din perspectivă economică, acest principiu are o importanță fundamentală. Nicio investiție nu este realizată exclusiv în funcție de condițiile pieței. Orice decizie de afaceri presupune și încrederea că regulile juridice existente vor rămâne suficient de stabile pentru a permite recuperarea investiției, executarea contractelor și dezvoltarea proiectului în condițiile avute în vedere la momentul asumării riscului investițional.
Costul invizibil al impredictibilității
Atunci când discutăm despre modificări legislative, atenția se îndreaptă aproape întotdeauna asupra scopului urmărit de legiuitor. Ne întrebăm dacă o anumită măsură este necesară, dacă va reduce evaziunea fiscală, dacă va proteja mai bine consumatorii sau dacă va conduce la creșterea veniturilor bugetare. Sunt întrebări firești și necesare.
Există însă o întrebare care rămâne, de cele mai multe ori, în plan secund.
Care este costul adaptării la noile reguli?
Orice modificare legislativă presupune un efort de conformare. Companiile își revizuiesc procedurile interne, renegociază contracte, adaptează sistemele informatice, solicită consultanță juridică și fiscală, instruiesc personalul și, uneori, își reconsideră întreaga strategie de afaceri. Toate acestea presupun timp, resurse și investiții.
Acest cost este rareori vizibil. El nu apare în expunerile de motive ale actelor normative și nici în estimările privind impactul bugetar. Cu toate acestea, este suportat integral de cei cărora noile reguli li se adresează.
Într-o economie dinamică, existența acestor costuri este firească. Mediul de afaceri înțelege că legislația evoluează și că adaptarea face parte din activitatea economică. Problema apare atunci când schimbările sunt frecvente, greu de anticipat sau implementate fără mecanisme care să permită o adaptare rezonabilă.
În acel moment, costul nu mai este reprezentat doar de conformarea la o nouă reglementare. Costul real este erodarea încrederii în stabilitatea cadrului legislativ și, implicit, în capacitatea autorităților de a oferi un mediu juridic suficient de predictibil pentru asumarea unor investiții pe termen lung.
Iar lipsa încrederii este una dintre cele mai costisitoare forme de impredictibilitate. Capitalul se retrage, investițiile se amână, iar statul ajunge să piardă exact ceea ce urmărea să câștige prin reforma legislativă: dezvoltare economică și venituri bugetare.
Când scopul este legitim, dar implementarea produce incertitudine
Toate principiile despre care am vorbit până acum pot părea abstracte. În realitate, ele produc efecte concrete în economie și influențează decizii de investiții, contracte, finanțări și locuri de muncă.
Experiența ultimilor ani oferă numeroase exemple în care obiectivul urmărit de legiuitor este legitim și răspunde unei probleme reale. Cu toate acestea, modul de implementare ridică întrebări privind perioada de adaptare acordată celor care și-au construit activitatea în baza regulilor existente.
Nu discutăm, așadar, despre oportunitatea reformelor.
Discutăm despre calitatea procesului legislativ.
Pentru că, într-un stat de drept, succesul unei reforme nu depinde exclusiv de obiectivul pe care îl urmărește, ci și de capacitatea acesteia de a permite societății și economiei să se adapteze fără a genera dezechilibre disproporționate.
Privite izolat, aceste modificări pot părea exclusiv tehnice.
În realitate, ele produc efecte asupra unor investiții realizate pe termen lung.
Construirea și operarea unui antrepozit fiscal presupun investiții de ordinul milioanelor de euro, realizate în baza unui anumit cadru normativ. Vorbim despre infrastructură, instalații tehnologice, autorizații, contracte de finanțare și obligații comerciale asumate pe perioade îndelungate.
În astfel de domenii, timpul are o semnificație economică aparte. Recuperarea investiției nu se realizează în câteva luni, ci într-un orizont de timp care poate depăși un deceniu.
De aceea, atunci când condițiile de funcționare se modifică substanțial, provocarea nu este doar conformarea la noile cerințe. Provocarea este adaptarea unor investiții deja realizate, fără a genera blocaje care pot afecta întregul lanț economic.
Din această perspectivă, mecanismele tranzitorii nu reprezintă un avantaj acordat operatorilor economici. Ele reprezintă expresia practică a principiului securității raporturilor juridice, aplicat unor investiții strategice.
Protejarea consumatorilor și protejarea investițiilor – lecția Legii Nordis
Un exemplu recent îl reprezintă modificările legislative adoptate în urma scandalului Nordis.
Scopul urmărit de legiuitor este unul legitim și necesar. Consolidarea protecției cumpărătorilor de locuințe, creșterea transparenței și prevenirea unor situații similare răspund unei probleme reale și urmăresc restabilirea încrederii într-un segment important al pieței imobiliare.
Întrebarea este însă alta.
Cum poate fi consolidată protecția consumatorilor fără a destabiliza proiectele dezvoltate cu bună-credință în baza regulilor existente?
Un proiect imobiliar se construiește în ani, nu în luni. El presupune contracte de finanțare, autorizații, relații contractuale complexe și investiții realizate în baza unui anumit cadru legislativ. Tocmai de aceea, schimbarea regulilor în timpul derulării proiectelor produce efecte care depășesc sfera juridică și ajung să influențeze însăși viabilitatea economică a investiției.
Numeroși dezvoltatori au semnalat deja dificultăți practice generate de aplicarea noilor reguli pentru proiectele aflate în curs de execuție: proceduri administrative care necesită clarificări, adaptarea mecanismelor de încasare a avansurilor, modificarea contractelor de finanțare și revizuirea documentației contractuale. Toate acestea presupun timp, costuri suplimentare și o perioadă de tranziție care să permită implementarea efectivă a noilor obligații.
Protejarea consumatorilor nu ar trebui să însemne destabilizarea investițiilor realizate cu bună-credință. O reformă legislativă este cu adevărat eficientă atunci când reușește să le protejeze pe ambele.
Când modificarea unei reguli poate influența un sector strategic
Modificările recente privind condițiile de autorizare și funcționare a operatorilor din domeniul produselor energetice ilustrează aceeași problemă dintr-o perspectivă diferită.
Și în acest caz, obiectivul urmărit de autorități este unul legitim. Consolidarea controlului fiscal, creșterea trasabilității produselor accizabile și reducerea riscurilor de fraudă reprezintă preocupări firești într-un domeniu strategic pentru economie.
Dificultatea a apărut însă în momentul implementării. Operatorilor economici li s-a cerut să își adapteze activitatea la un nou cadru normativ într-un interval de numai câteva zile, deși vorbim despre investiții realizate în ani de zile, finanțate prin credite și dezvoltate pe baza unor autorizații și planuri de afaceri construite în funcție de legislația existentă.
Conformarea la o nouă lege este o obligație firească. Conformarea într-un termen care face imposibilă adaptarea reală nu mai reprezintă o provocare administrativă, ci un risc economic.
Paradoxal, chiar preambulul actului normativ recunoaște că lipsa unor măsuri adecvate ar putea conduce la blocarea activităților economice și la diminuarea veniturilor bugetare. Aceasta demonstrează că succesul unei reforme depinde nu doar de conținutul ei, ci și de modul în care este implementată.
Când obligația legală apare înainte ca mecanismul de aplicare să funcționeze
Același principiu poate fi observat și în cazul modificărilor recente privind regimul încadrării în muncă a lucrătorilor străini.
Digitalizarea procedurilor și consolidarea controlului administrativ sunt obiective legitime și necesare. Totuși, eficiența unei reforme depinde și de existența instrumentelor care permit aplicarea ei în practică.
La momentul redactării acestui articol, platforma workinromania.gov.ro, esențială pentru aplicarea noilor reguli, se află încă în etapa de testare. Autoritățile precizează chiar pe pagina oficială că toate informațiile introduse în această perioadă vor fi șterse la lansarea versiunii finale și invită utilizatorii să transmită sugestii pentru îmbunătățirea funcționării platformei.
Cu alte cuvinte, operatorilor economici li se solicită să respecte obligații legale noi prin intermediul unui instrument administrativ care încă nu este operational, timp in care nu își pot desfășura activitatea în condițiile avute în vedere la momentul adoptării noii reglementări.
Nicio companie nu își poate reorganiza activitatea, renegocia contracte și adapta un model de afaceri într-un cadru administrativ aflat încă în faza de testare. În astfel de situații, problema nu mai este oportunitatea reformei, ci credibilitatea procesului prin care aceasta este implementată.
În astfel de situații, modificarea cadrului normativ nu produce efecte doar asupra unei proceduri administrative. Ea poate influența întregul model de afaceri construit în jurul acelor reglementări.
Din această perspectivă, problema nu este existența reformei, ci modalitatea în care aceasta este implementată. Atunci când schimbarea intervine fără mecanisme tranzitorii suficiente sau fără un interval rezonabil de adaptare, operatorii economici sunt obligați să suporte costurile unei reconfigurări pe care nu o puteau anticipa la momentul investiției.
Or, într-un stat de drept, tocmai aici intervine rolul principiilor constituționale privind securitatea raporturilor juridice și încrederea legitimă: nu pentru a împiedica schimbarea, ci pentru a asigura că aceasta respectă echilibrul dintre interesul public și protecția situațiilor juridice construite cu bună-credință.
Concluzie
Exemplele analizate în acest articol provin din domenii diferite – piața imobiliară, sectorul energetic și piața muncii. La prima vedere, ele par să nu aibă nimic în comun. În realitate, toate ilustrează aceeași provocare cu care se confruntă orice stat modern: cum implementezi reforme necesare fără a afecta în mod disproporționat încrederea celor care au investit, au creat locuri de muncă și și-au construit activitatea în baza regulilor existente.
Predictibilitatea legislativă nu este o frână în calea reformelor și nici un privilegiu acordat mediului de afaceri. Dimpotrivă, ea reprezintă condiția care permite reformelor să își atingă obiectivele fără a genera efecte economice pe care legiuitorul nu și le-a propus.
O economie modernă are nevoie de schimbare. Are nevoie de reforme, de reguli mai eficiente și de instituții capabile să răspundă unor realități economice aflate într-o permanentă evoluție. Dar are nevoie, în aceeași măsură, de un proces legislativ care să inspire încredere, să respecte securitatea raporturilor juridice și să ofere celor cărora li se adresează posibilitatea unei adaptări rezonabile.
În definitiv, calitatea unei legi nu se măsoară doar prin scopul pe care îl urmărește. Se măsoară și prin capacitatea acesteia de a produce efectele dorite fără a compromite încrederea în regulile care guvernează economia.
Pentru că investițiile nu se construiesc doar pe capital. Se construiesc și pe încredere.
Iar încrederea nu se câștigă prin promisiunea că regulile nu se vor schimba niciodată. Se câștigă prin convingerea că, atunci când ele se schimbă, schimbarea va fi previzibilă, proporțională și suficient de echilibrată încât să respecte atât interesul public, cât și încrederea legitimă a celor care au acționat cu bună-credință.
Antreprenorii își asumă riscul pieței. Statul are responsabilitatea de a nu transforma schimbarea regulilor într-un risc economic suplimentar.
