Independența BNR: responsabilitate sau putere?

Date:

Începând cu anul 2016, din vremea unui guvern tehnocrat cu multă știință de la Bruxelles și cu ricoșeuri la unii parlamentari care l-au susținut, asistăm la atacuri îndreptate împotriva BNR vizând independența acesteia. Începute cu virulență, apoi mai domolite, ele plutesc în aer deja permanent. Deciziile BNR, mai ales din momentul schimbării sensului conduitei politicii monetare – ușor mai restrictive în anticiparea unor riscuri la stabilitatea macroeconomică – au devenit motive de re-evocare a problemei independenței băncii centrale, căci își permite prea multe, în opinia unora: a dus la creșterea dobânzilor din piață, mărește inflația, a depreciat cursul, stimulează cămătăria și câte și mai câte. Cu alte cuvinte, independența de decizie a BNR este un fel de manifestare a unei puteri discreționare care trebuie stopată.
Atitudinea din comentarii se înscrie, din păcate, în ceea ce cred unii și alții despre rolul unei bănci centrale, departe de reglementarea ei prin statut, într-un context în care, observând interesul pentru politica monetară, cunoștințele despre ea parcă se diminuează și degenerează într-un limbaj nemeritat. De aceea, ca să ne revenim din reveria unor distor-
siuni care nu se mai opresc, dar care au darul de a antrena din voleu cohorte de nespecialiști, ar fi bine să comentăm cu legea în mână, și nu după impresii sau cunoștințe vagi.
Vorbim foarte mult de convergența reală, cât de îndepărtată este ea de ceea ce ar trebui să fie ca să ne permitem să adoptăm euro, dar foarte puțin se vorbește de convergența juridică a României la dreptul comunitar, despre acel proces de continuă armonizare a legislației și instituțiilor sale astfel încât România să aibă capacitatea de a răspunde angajamentelor sale ca stat membru al UE în domeniul politicilor economice de orice fel. Sensul acestei convergențe juridice este acela de a utiliza norme comune în implementarea deciziilor, în cazul nostru cu menirea de a susține o creștere economică sănătoasă, ferită de dezechilibre periculoase, care să stimuleze crearea de locuri de muncă și prezervarea nivelului real al veniturilor de orice fel.
În cadrul acestei convergențe juridice regăsim și formularea mandatului BNR, cel de a asigura stabilitatea generală a prețurilor într-un mediu de stabilitate financiară, ceea ce înseamnă a menține inflația sub control prin puținele instrumente la dispoziție: dobânda de politică monetară, gestiunea lichidității și rezervele minime obligatorii. Prin combinația acestor instrumente de cost al banilor și volume de bază monetară și masă monetară, în mod independent de orice interferență a altor entități și persoane – de regulă vorbim de influența guvernului – se reglează oferta și cererea de bani (lei și valută) pentru echilibrul general al prețurilor.
Convergența în materia reglementării juridice a organizării și funcționării BNR a fost realizată prin Legea nr. 312/2004, ceea ce a însemnat asumarea acquis-ului comunitar în domeniu, pregătind banca centrală să funcționeze pentru un stat membru al UE, conform viitoarelor obligații ale tratatului de aderare. Acquis-ul comunitar a adăugat, prin standardele sale ridicate, la reputația și credibilitatea BNR, însușiri capitale pentru eficacitatea politicii monetare a unei țări. Începând cu momentul aderării de jure a România la UE (1 ianuarie, 2007), BNR a devenit membră de facto și a Sistemului European al Băncilor Centrale (ESCB). Cumulul de standarde însușite a conferit BNR, la venerabila vârstă de 130 de ani, creșterea prestigiului ei, cel al unei băncii centrale de talie internațională, obligând-o la comunicare și transparență. Tocmai acest lucru a permis încurajarea și facilitarea accesului la cultura politicii monetare, aceasta ieșind din umbra unui domeniu rezervat și expunându-se cu deciziile sale actorilor piețelor financiare și cetățenilor.
Numai din cele prezentate, ceea ce ne spune chiar Art. 1 din Legea nr. 312/2004, că „Banca Națională a României este o instituție publică independentă”, ar trebui să remarcăm că: 1. independența băncii centrale este un standard practicat și obligatoriu pentru banca centrală a unui stat membru al UE, 2. ea incumbă responsabilitatea de a spune expres ceea ce face și 3. are o răspundere specifică într-un domeniu de mare impact asupra securității funcționării economiei prin monopolul emisiunii de monedă fiduciară (bancnote și monezi). Acest monopol în sine este o altă fațetă importantă a independenței BNR, întrucât el reclamă eliminarea oricărei ingerințe în determinarea bazei monetare și a modului de înlocuire prin uzură și completare după necesități. Ceea ce trebuie de înțeles este faptul că nici o altă autoritate a statului, aflată într-o necesitate de bani, nu poate dicta sau pretinde când și câtă emisiune monetară trebuie făcută. Prin acest tip de independență a băncii centrale s-a încheiat perioada (sperăm pentru totdeauna) a inflației induse de cerințele suveranului (citește guvernul) când acesta numai avea bani. Surpriza atacului la independența BNR se referă la înțelegerea exact pe dos a mandatului ei: stăpânește una din cauzele majore ale inflației (posibila monetizare a deficitului bugetar) și o controlează prin injecția sau sterilizarea de lichiditate.
Într-o lucrare a subsemnatului de acum 10 ani, intitulată „Virtuți ale politicii monetare – cazul României”, făceam, într-un capitol intitulat „Politica monetară – ancoră a democrației politice”, o comparație metaforică pentru a se înțelege ce este de fapt independența BNR, în completarea celor expuse deja. Sensul acestei comparații era tocmai preîntâmpinarea unei posibile dificultăți/confuzii în înțelegerea modului în care banca centrală, prin independența sa, își exercită rolul și își pune în aplicare mandatul, conform Art. 2 (Obiectivul fundamental și principalele atribuții) aliniatul 1: „Obiectivul fundamental al Băncii Naționale a României este asigurarea și menținerea stabilității prețurilor”.
Spuneam atunci că, din necesitatea înțelegerii raportului dintre politica monetară și restul ansamblului de politici economice, trebuie relevat un aspect sensibil al acestuia din punct de vedere al gradului de politizare al diferitelor politici economice. Ca urmare, sorgintea politică a unui guvern prin programul său de guvernare are independența unui „frumos cal nărăvaș”, cu o mare libertate de mișcare prin promisiunile făcute electoratului care l-a adus la putere. Această libertate poate deborda peste criteriile unor politici economice sustenabile (vezi chiar prezentul), politici care sunt mult mai multe și diverse în competența guvernului, prin însăși natura diversității mandatului asumat față de electoratul care așteptări.
În acest context, independența băncii centrale, prin mandatul unic pe care îl are, este o contrapondere la independența de acțiune a guvernului și trebuie să o privim prin obligația de a pune, să zicem, pe capul calului nărăvaș, „un ham” de senzori, care nu-i înfrânează fizic libertatea de mișcare, ci îi măsoară doar intensitățile indicatorilor care îi concretizează manifestarea, uneori debordantă. Adică îi citește valoarea volumului, presiunii etc. a fluxurilor fluidelor care îl țin în viață – nevoia de resurse financiare, modul în care le cheltuiește, efectele în lanț ale acestora, pentru a le menține și a le aduce la parametrii normali, cu păstrarea echilibrelor. În fapt, această cale de „îndreptare” a politicilor guvernamentale se face de „la distanță”, de regulă reactiv sau anticipativ funcție de posibile derapaje, iar corecția indicatorilor macroeconomici prin politica monetară susține guvernul la putere, dă sens consolidării rezultatului procesului democratic care duce la formarea unui guvern politic.
Independența de decizie a BNR față de deciziile puterii executive are câteva semnificații de importanță majoră în continua repoziționare a politicii monetare în raport cu ansamblul politicilor economice, în speță cele fiscal-bugetare. Prima semnificație este că, în timp ce banca centrală contemplează politica executivului, fără să intervină în ea, decizia ei independentă nu eludează în totalitate obiectivele respectivei politici, ci o bancă centrală încearcă să le sprijine prin corecții care să le asigure viabilitatea normală. A doua semnificație este legată de faptul notoriu că guvernul fiind un extract al democrației politice, cu un program votat majoritar, banca centrală își exercită independența fără a interveni în orientarea politică a programului de guvernare, un astfel de fapt putând fi interpretat ca un afront indirect adus electoratului.
A treia semnificație este că banca centrală acționează independent, dar în deplină cunoștință de programul guvernului și este obligată prin mandat să fie atentă la evoluțiile politicilor economice ale executivului, deci nu poate face abstracție de ele. Dar, indiferent de percepția mai mult sau mai puțin convenabilă a acestor evoluții în raport cu mandatul său, banca centrală își asumă independent și discret, cu instrumentele sale politică monetară și până la limita eficienței acestora, sprijinirea acelora care asigură sănătatea economiei reale. A patra semnificație constă în faptul că independența băncii centrale incumbă comunicarea în fixarea unor obiective considerate comune cu cele ale guvernului, cum sunt cele de asanare a dezechilibrelor macroeconomice. De regulă, astfel de obiective sunt realizate datorită calității acestei comunicări, fiecare parte conștientizând limitele instrumentelor de acțiune la dispoziția fiecăreia. Strategia țintirii inflației, parcurgerea convergenței nominale și reale pentru adoptarea euro, în mod obiectiv a creat o sinergie a ansamblului de politici economice.
O a cincea semnificație trebuie căutată în ceea ce se poate numi „flexibilitatea” de acțiune, fie a băncii centrale, fie a guvernului, în anumite circumstanțe. Distincția majoră constă în faptul că în timp ce banca centrală trebuie să-și urmărească neabătut mandatul – stabilitatea prețurilor – doar prin calibrarea conduitei politicii monetare, guvernul are o mai mare libertate în a schimba obiective, fie prin pachetul de măsuri, fie prin negociere cu partenerii sociali sau prin forța lucrurilor. Trebuie avut în vedere faptul că pe cât de consacrate și puțin numeroase sunt instrumentele de acțiune la dispoziția băncii centrale, cu atât mai diverse și inovative sunt instrumentele la dispoziția guvernului.
Sensul ancorei pe care politica monetară o dă democrației politice este acțiunea pentru urmărirea raționalității economice finale a procesului democratic, stabilitatea acestuia prin performanțe reale așteptate de electorat, performanțe care pot fi sintetizate în creșterea reală a veniturilor și prezervarea valorii acestuia în raport cu eroziunea determinată, de exemplu, de o inflație scăpată de sub control sau derapaj în cursul de schimb. Caracterul de ancoră a politicii monetare poate fi înțeles fie ca suport de acompaniere, fie ca sesizare a limitelor corectitudinii politicilor economice ale executivului raportate la realități în desfășurare. În acest ultim caz chiar și o „încordare” la maximum a măsurilor de politică monetară poate deveni inutilă sau adversă din punct de vedere al efectelor politicilor economice care mai pot fi controlate (pro-ciclicitate excesivă).
Credem că înțelegerea și introducerea culturii independenței băncii centrale în România – la urma urmei tot prin convingerea politicului a supra acestei necesități – este esențială prin prisma existenței unui regulator cât mai independent – cu limitele inerente ale acestuia – în mecanismul de funcționare a economiei de piață, opțiune de model economic prevăzut de Constituție. Dar trebuie să reținem, totuși, că respectivul mecanism implică și o gestiune de sorginte politică (alternanța la putere) cu o administrare condusă de semnale politice care pot deveni excesive față de o raționalitate economică. Independența BNR trebuie înțeleasă și în sensul unui sanctuar care trebuie să păstreze și să se inspire din principiile raționalității economice care mențin un sistem economic în mișcare.
Ancora la care ne referim este exact confortul politicianului sugerat de titlul unui celebru film „Acolo sus, cineva mă iubește”. Acel cineva – banca centrală – înțelege, prin propria sa independență, să-și asume povara uneia din cele mai mari responsabilități, cea a stabilității prețurilor într-un sistem economic în continuă dinamică, cea mai incitantă certitudine de care are nevoie un întreprinzător sau investitor pentru afacerea lui și mai ales atunci când se creditează.
Independența BNR este un summum de responsabilități tratate cu obiectivitatea profesională a domeniului macro-economic pentru care are competențe clare. Art. 2 din Legea nr. 312/2004 ne enumeră cu claritate aceste competențe și le cităm, pentru că una din suferințele noastre, ale comentariilor fără sens, este îndepărtarea de textele de lege de unde începe fabulația: a) elaborarea și aplicarea politicii monetare și a politicii de curs de schimb; b) autorizarea, reglementarea și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit, promovarea și monitorizarea bunei funcționări a sistemelor de plăți pentru asigurarea stabilității financiare; c) emiterea bancnotelor și a monedelor ca mijloace legale de plată pe teritoriul României; d) stabilirea regimului valutar și supravegherea respectării acestuia; e) administrarea rezervelor internaționale ale României. El se încheie cu un aliniat (3) mereu omis, care circumscrie exact care este „puterea” BNR: „sprijină politica economică generală a statului, fără prejudicierea îndeplinirii obiectivului său fundamental privind asigurarea și menținerea stabilității prețurilor”. Ca urmare, puterea BNR constă în puterea sa profesională de a lua decizii nealterate de ingerințe din afară, putere folosită cu responsabilitatea sprijinirii politicii economice generale a guvernului, așa cum spune același Art. 2, al. 1: „În îndeplinirea atribuțiilor, Banca Națională a României și membrii organelor sale de conducere nu vor solicita sau primi instrucțiuni de la autoritățile publice sau de la orice altă instituție sau autoritate”.
Art. 2, al. 1 din legea BNR este preluat după recomandările exprese din Tratat de funcționare a UE (articolul 130) și Statutul BCE (articolul 7), definiția dată principiului independenței instituționale interzicând băncii centrale și membrilor organelor de decizie ale acestora să solicite sau să accepte instrucțiuni de la instituțiile sau organismele UE, de la guvernele statelor membre sau de la orice alt organism. Distingem și referința la independența personală, prin care se interzice instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor UE, precum și guvernelor statelor membre orice încercare de influențare a acelor membri ai organelor de decizie ale băncii centrale ale căror decizii pot influența îndeplinirea de către banca centrală a misiunilor legate de SEBC.
Independența instituțională a BNR, considerată de unii exclusivă, exclusivistă și absolută, nu exclude, ci presupune cooperarea cu celelalte entități ale statului, cea mai importantă și expres prevăzută (Art. 3, al. 3) fiind Ministerul Finanțelor Publice, în vederea stabilirii indicatorilor macroeconomici în baza cărora se va elabora proiectul anual de buget, lesne de înțeles. În materia legiferării în domeniile în care Banca Națională a României are atribuții ca îndeplinirea angajamentelor rezultate din acorduri, tratate, convenții la care România este parte, BNR colaborează în mod necesar cu autoritățile din țară și din străinătate în orice mod compatibil cu legea.
Pentru cei care spun că independența BNR este prea mare, avem totuși o surpriză. Deși independența BNR creează probleme de interpretare și de „amărăciune” unora, Rapoartele de convergență ale Băncii Centrale Europene (2008, 2010, 2012, 2013, 2014, 2016) ne spun că acest criteriu nu este încă suficient de cuprinzător în semnificațiile pe care standardul independenței unei bănci centrale îl impune. Dacă luăm numai Raportul de convergență din iunie 2016, la capitolul de analiză dedicat României, vom vedea constatările cu privire la compatibilitatea încă insuficientă a legislației naționale la trei tipuri de independență, cea instituțională, personală și financiară.
O dezvoltare a lipsei de completitudine a independenței BNR probabil ar determina alte supărări. Trăim, însă, într-o dilemă, aș spune paradoxală. Se întâmplă de foarte multe ori ca exact cei care critică independența BNR să fie aceiași care, în alte domenii, nu ies din ceea ce spune Comisia Europeană. Mă întreb când suntem sinceri cu noi înșine? Acceptăm acquis-ul comunitar în întregime sau numai părți după cum ne convine? Tocmai de aceea, îi invit pe cei care au totuși curiozitatea să știe exact care sunt limitele independenței BNR, din punct de vedere al compatibilității cu standardele Uniunii, la o lectură directă a Raportului de convergență amintit (https://www.ecb.europa.eu/pub/convergence/html/index.en.html).
Ceea ce trebuie de relevat este că în intenția de adoptare a euro trebuie modificată multă legislație, inclusiv statutul BNR, iar acest lucru are nevoie de o anumită concentrare a politicului pe îmbunătățirea capacității instituționale a României în a răspunde obligațiilor asumate ca stat membru. Au trecut deja peste 10 ani de la aderarea de jure a României la UE, iar integrarea nu este o celebrare, ci un proces continuu, cu aspirația de a fi cât mai bine ancorat în dreptul UE, cu instrumentele și politicile sale prin care fiecare stat membru poate progresa. Reforma UE este o oportunitate de a ne manifesta și de a face noi pași pe calea integrării, după cum noi motive geo-economice și geo-politice ale continentului european trebuie să ne dinamizeze în opțiunile noastre cu privire la scenariile care privesc și viitorul nostru.

Coperta revistei

spot_img

Editorial

spot_img
spot_img

Opinii și analiza

spot_img

Recomandate
Recomandate

Abonamentele Netflix bazate pe reclame sunt profitabile

Netflix este incontestabil numărul unu în sectorul divertismentului. Cele...

Consiliul Național al IMM susține orientările politice ale Ursulei von der Leyen

Consiliul Național al Întreprinderilor Private Mici și Mijlocii din...